那城，那事，那人——青島建置120周年(四)

    在青島實驗土地制度 制訂青島首部土地法規(guī)

    德國租借青島后，面臨的首要任務是收買中國人的土地。德國海軍部很清楚，任何處置不當都會引發(fā)沖突，影響城市的未來。此時，懂得中文又熟諳中國土地關系和法律傳統(tǒng)的人才尤為需要。

    單威廉，1859年10月2日生于德國埃森，1885年9月由德國外交部選派到中國學習漢語。學成后先后在香港、廣州、煙臺、上海的德國領事館任翻譯官、代理領事

    早在香港、廣州和上海的多年生活中，單威廉就觀察到，“土地投機”已成為香港和上海經濟生活的主要部分，這些城市因土地投機浪費掉很多金錢。比如，1842到1910年間，上海地價增長了大約500-1000倍，為拓寬道路，轄區(qū)政府甚至不得不經常以極高的價格再從私人土地占有者手中買回所需土地，最后，只有投機分子和地產主從中獲利，而相應的管理機構并未收益。

    青島建設之初時，單威廉也預見到，“外來投機者將會在占領后立即以低價大量躉買優(yōu)質土地，然后任意提高地價，從而損害所有移入者的利益”，于是，在抵達青島后的半年多的時間里，在中國人張清運的幫助下，單威廉幾乎踏遍租界地的每個角落。1898年9月2日，他擬定出了青島歷史上第一部土地法規(guī)——《置買田地章程》，將青島土地制度的主要原則確立為：“使現在以及將來的殖民地開發(fā)者能以合理價格購置土地 “，“堅持不允許在租借區(qū)內出現不正當土地投機的原則”。

    單威廉設計的青島土地制度的功能，突出表現在調控地價、抑制房地產投機行為等方面的規(guī)定。

    通過收買 政府掌控土地

    德國膠澳總督府擁有對土地收買和使用的行政壟斷和廣泛控制權，這是《置買田地章程》第一款之規(guī)定?；诖耍八煤?，德國總督漸次將德屬所有各地畝全行向中國地主收買”。

    通過與村民訂立土地出讓協議，并支付定金的方式，膠澳總督府取得土地的優(yōu)先購買權。此后，總督府分批次陸續(xù)購進土地。在預定的土地未被購進前，村民仍可繼續(xù)使用該土地進行耕種。顯然，德國殖民當局對土地的收買行為，是建立在對中國土地所有人的利益侵害和掠奪基礎上的。村民被剝奪了世代賴以為生的土地，而且其補償價格仍按章高元駐兵時購買官地的價格。

    對此，單威廉也認為，“今日中國農民間轉讓土地所付已約為十年前一般價格的三倍或四倍”。此補償價格與總督府后來拍賣土地的收入相比，更是微乎其微。德國殖民當局通過買地、賣地，盈利高達數千倍。

    實施土地拍賣制度

    當單威廉奔波于各村間洽購土地時，一些商人早已按捺不住，想要盡早買地生財。于是，他們對單威廉展開輿論攻擊，膠澳總督羅申達爾因此牽連被免職。然而，單威廉始終不為所動，他堅持認為，在建設規(guī)劃和土地法規(guī)未出臺前，不能出售土地。直到預留了街道、廣場、碼頭、公共場所和防御工事等公共用地，并在土地法規(guī)和城市初步規(guī)劃出臺后，1898年10月3日，總督府才舉行了第一次土地拍賣。

    在公開拍賣土地前，除要組織評估委員會進行地價評估外，政府有義務提前公告土地建設計劃及各筆拍賣土地的底價。競購者必須在正式拍賣8天前向政府申請，并須提交土地使用計劃綱要及說明申購該土地的目的，出價最高者將獲得土地。競買者拍得土地后，必須從登記立案起3年內完成建筑，如果違約或私自改變土地用途，政府將收回土地或提高土地稅。

    按地價征收6%的土地稅

    德占時期，總督府每年對賣出的土地按地價征收6%的土地稅，最初3年依據土地賣價繳納，以后按照土地評估價繳納。對于6%的稅率規(guī)定，單威廉認為，一則可防止土地投機。由于對出賣土地還規(guī)定了其他限制，因此，投機商若將大量資金投放到土地上，必須使其資金生息6%才行；二則不影響城市建設。相較于當時銀行8%的抵押利率，6%的土地稅已經體現出資本的低息狀況。與東亞其他城市相比較，這一稅額也 “絕不過分”，香港、上海的房租稅負擔更加沉重。而對于教會、機關、學校、醫(yī)院、臺東鎮(zhèn)勞工區(qū)等公益事業(yè)用地，則實行完全或部分免稅。

    德占時期規(guī)定，若土地所有人未在規(guī)定期限完成建設或與建設計劃不符，則相應提高土地稅稅率，逾期1年稅率為9%，4年為20%，7年為15%，10年為18%，16年為24%。待建設完成之后，稅率恢復至6%。這樣就迫使土地所有者迅速、合理地開發(fā)利用新購得的土地，防止投機商囤積土地，促進城市建設與繁榮。

    轉賣土地按差價征收增值稅

    單威廉認為，若土地升值并非由土地所有者出資經營造成，而是由于市政發(fā)達、社會繁榮所致，就應收益歸公。對此，青島土地法規(guī)定，若土地轉賣與他人，政府將按其所賺差價征收1/3的土地增值稅，并且政府有權按其申報的土地買賣價格優(yōu)先購買，這樣就限制了違章交易。

    如果土地一直都沒有轉賣，則政府每25年都要按不超過上述比例征收一次土地增值稅。這樣下來，土地無論轉移與否均受土地增值稅的約束。

    青島土地制度成效仿樣板

    德占青島時期，土地拍賣價格一直較為平穩(wěn)，在0.5-1.2銀元/平方米之間浮動，地價漲跌幅度很小，沒有發(fā)生因不正當土地投機而造成的地價飛漲現象。因為地價保持了合理水平，從而達到了租金低廉、生活容易的目的，眾多企業(yè)紛紛來青島投資立業(yè)，推動了城市發(fā)展。

    土地制度、城市規(guī)劃及建筑法規(guī)一起構成了青島早期城市發(fā)展的制度框架，使青島僅用了短短的17年時間，就從一個小漁村崛起為一座獨具歐韻風情的著名城市。青島土地制度不脛而走，成為其他國家和地區(qū)效仿的樣板。

    1909年，單威廉離開青島后，回到德國在土地改革聯盟中任職。作為青島土地法的創(chuàng)作者，他在聯盟中享有很高的聲望，并被選為理事會理事。他在德國各地到處演講，宣傳他的土地法理論。

    實際上，早在1904年，德國本土就開始效仿青島的土地制度，并逐漸演變?yōu)槁摪疃?，嗣后普及到中歐各國。德國還將青島土地法應用于其非洲殖民地喀麥隆的土地改革。英國也在其殖民地北尼日利亞借鑒了青島的土地政策。美國一些觀察家和《美國經濟聯盟通報》也對青島土地制度及其取得的成就予以高度評價。

    “某些細節(jié)表明，德國人建的城市青島及其建筑條例是這個1905-1906年開發(fā)的新建筑區(qū)的樣板?！?912年，孫中山訪問青島，對青島地政制度留下了深刻印象。1922年，孫中山提出，中國沿江和沿西南鐵路線的發(fā)展規(guī)劃，應按照德國在青島的范例進行。

    為使國人了解青島土地制度，1923年，孫中山安排單威廉的《膠州行政》一書以中譯本在上海出版。次年，又聘請青島土地制度的制定者單威廉赴廣州擔任政府顧問，輔助孫科仿照青島之制規(guī)劃廣州市的土地改革。然而，單威廉僅完成廣州土地法的草案，便于1925年底因車禍去世。

    1930年3月，國民黨青島特別市黨務指導委員會制定的《土地法原則》經國民黨中央一七一次政治會議通過，其中參照了青島土地制度的經驗，成為民國《土地法》的立法原則和基礎，從而將青島土地制度推廣至全國。

    1954年，臺灣制定了一部用以平衡城市土地所有權的法律，在這部法律里，青島土地制度中許多內容被沿用至今。

    青島歷史上的住宅建設與一位德國人的名字緊密相聯，他就是德國外交部翻譯官、海軍參事、膠澳總督府華人事務委員單威廉（Wil－h(huán)elmLudwigSchrameier威廉·路德維?！な├~爾），青島第一部土地法規(guī)的制訂者。

    單威廉為青島設計的土地制度，以促進城市建設、抑制不正當投機為宗旨，所采取的土地增值稅法為舉世初創(chuàng)，地價稅法為東亞首次實施，深刻影響了孫中山的執(zhí)政理念，對廣州、臺灣乃至全國產生了深遠影響，并擴散到德國、英國、美國、澳大利亞等地。

    從老房子到新房子，是青島歷史的另一條脈絡，它真實地記錄著一座城市的變遷。

    早在1898年德國規(guī)劃這座“新城”時，曾提出把青島建設成為亞洲“特別舒適的居住地”。然而，德租時期采取的“華洋分治”，直接導致青島城區(qū)間的差異——歐人區(qū)別墅式住宅呈現出的別致景觀，為這座城市贏得了“東方瑞士”、“小柏林”等盛譽；大鮑島區(qū)、臺東鎮(zhèn)、臺西鎮(zhèn)勞工區(qū)無論是住宅樣式，還是配套設施，極盡簡單和節(jié)省，為此廣受詬病。

    青島城區(qū)天壤之異，肇源于此。

    其時，土地制度領先世界，城市建設注重規(guī)劃在先，建筑法規(guī)堪稱嚴格，三者構成青島城市建設的基本制度框架，為城市發(fā)展提供了有力保障，并逐步形成青島獨特的住宅樣式和景觀。

    日本占領青島后，移民急劇增加，工廠快速移至，對房屋需求迅速放大，日式建筑及簡陋工人宿舍拔地而起，建筑質量遠遜于德租時期，然面積大為增加。

    20世紀30年代為證明國人建設能力，政府延續(xù)德占時期嚴格的建筑法規(guī)，建成了如今“青島最優(yōu)美的地區(qū)”——八大關。在建設高檔住宅區(qū)同時，也為貧苦民眾建設了一批平民住所。然而，大批量貧民依然生活在用席棚、木板甚至紙盒搭蓋的棚戶區(qū)內。

    豪華與寒磣，其對比可謂強烈。

    新中國成立尤其是改革開放后，棚戶區(qū)改造、安居工程、城中村改造、住房制度改革、保障房建設等措施接踵實施，青島住宅建設進入快速膨脹期，“居者有其屋”的夙愿正一步步變成現實。