我們很難預(yù)知，什么時(shí)候、在世界哪個(gè)角落會(huì)發(fā)生問(wèn)題。作為地球上人口最多的中國(guó)公民，海外華人足跡早已不是單純的投資、經(jīng)商和投親訪友，而是渠道更廣的務(wù)工、旅游、求學(xué)、文化交流。一個(gè)數(shù)字表明，2004年有2200萬(wàn)中國(guó)人走出國(guó)門(mén)，這已經(jīng)是25年前的100倍了。中國(guó)人在國(guó)際上愈來(lái)愈活躍的身影在引來(lái)各方關(guān)注的同時(shí)， 風(fēng)險(xiǎn)也在同步增加。綁架、扣留、車禍、海難、偷窺、恐怖襲擊、勞務(wù)糾紛、非法移民……這些詞語(yǔ)，越來(lái)越被海外的中國(guó)公民所熟悉，也成為籠罩在眾多海外華人心頭的巨大陰影。而如何應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，中國(guó)政府正面臨著一個(gè)全新的挑戰(zhàn)。

　　新威脅呼喚新安全觀

　　2004年可以說(shuō)是海外華人的“多事之秋”。11月19日，中國(guó)9艘漁船被秘魯軍方認(rèn)為“非法”進(jìn)入了秘魯200海里的軍事區(qū)而扣押；10月9日，兩名中國(guó)工程師在巴基斯坦被綁架；9月16日晚，西班牙埃爾切發(fā)生焚鞋排華事件；7月21日，中國(guó)天津女商人趙燕在美遭遇警察暴力誤傷；6月10日，中國(guó)援建項(xiàng)目工程人員11人在阿富汗遇害……一系列中國(guó)公民在海外發(fā)生的事件讓不少遠(yuǎn)離中國(guó)的公民面臨著巨大的安全隱患。據(jù)外交部領(lǐng)事司羅田廣司長(zhǎng)介紹：“中國(guó)公民在境外遇到問(wèn)題日益增多，與其他國(guó)家相比也屬于比較多的。一年中，領(lǐng)事司要直接指導(dǎo)使館處理數(shù)百起領(lǐng)事保護(hù)案件，而使館自行按規(guī)定處理的案件就更多了。”

　　為什么會(huì)出現(xiàn)這種狀況？中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究所反恐研究中心主任李偉告訴記者：“過(guò)去我們總認(rèn)為恐怖活動(dòng)與中國(guó)無(wú)關(guān)，但是阿富汗事件對(duì)中國(guó)保護(hù)海外利益的觀念產(chǎn)生了重大沖擊和警示。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的向外拓展，公民走出國(guó)門(mén)，我國(guó)遭遇的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)。”

　　他說(shuō)，從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，在一些發(fā)展中國(guó)家，如非洲的也門(mén)、肯尼亞、贊比亞、蘇丹，亞洲的柬埔寨等地，中國(guó)公民遭遇安全威脅的事件就屢有發(fā)生，但這些針對(duì)中國(guó)公民的襲擊大多以勒索贖金為目的，人員傷亡很少，在性質(zhì)上以重大刑事犯罪為主，因此在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是一種常態(tài)的犯罪。與傳統(tǒng)安全概念(主要指一國(guó)軍事安全)相比，非傳統(tǒng)安全具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是跨國(guó)性，即僅靠一個(gè)國(guó)家本身將難以解決問(wèn)題；二是開(kāi)放性，即可能涉及的安全威脅因素是多種多樣的，目前突出的有恐怖主義威脅、跨國(guó)有組織犯罪(包括毒品、人口走私、武器走私等)、能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等等，這就迫使我們必須要有一個(gè)全新的安全觀念。

　　李偉指出：任何國(guó)家在海外的利益都是一個(gè)整體，無(wú)論是組織機(jī)構(gòu)，還是公司、個(gè)人，都是我國(guó)在海外利益的體現(xiàn)。 而“國(guó)”與“民”結(jié)合的特點(diǎn)是一種更全面的安全意識(shí)的體現(xiàn)。

　　但是，“傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護(hù)、領(lǐng)事業(yè)務(wù)面很窄，很多到了海外的中國(guó)公民有了安全問(wèn)題也不知道要去找當(dāng)?shù)氐闹袊?guó)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，使領(lǐng)館與普通公民之間尚有距離。而且使領(lǐng)館也沒(méi)有過(guò)多的時(shí)間、人力和經(jīng)費(fèi)去一一處理這些事情”。南開(kāi)大學(xué)全球問(wèn)題研究所所長(zhǎng)龐中英博士指出了傳統(tǒng)領(lǐng)事保護(hù)的不足。

　　他對(duì)記者說(shuō)：“在前所未有高度復(fù)雜的全球化下，中國(guó)外交面臨著巨大的挑戰(zhàn)。如何改革外交體制，建立新的機(jī)制和制度，適應(yīng)全球化形勢(shì)，更好地維護(hù)國(guó)家安全、國(guó)家利益以及每個(gè)中國(guó)公民在世界上的安全，是我們的艱巨而復(fù)雜的大任務(wù)。”

　　他說(shuō)，完善中國(guó)的領(lǐng)事制度需要做許多工作，包括進(jìn)一步普及諸如《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》等國(guó)際法、國(guó)際慣例基本知識(shí)，以及在整個(gè)領(lǐng)事工作中貫徹“以人為本”的指導(dǎo)思想，真正在領(lǐng)事工作中把依據(jù)國(guó)際法、國(guó)際慣例維護(hù)中國(guó)在海外的公民的安全和權(quán)益作為工作的中心。在那些尚未與我存在外交關(guān)系的國(guó)家中如何建立和發(fā)展領(lǐng)事關(guān)系也要考慮。根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，外交關(guān)系不等于領(lǐng)事關(guān)系，外交關(guān)系中斷或者不存在外交關(guān)系，并不等于不存在和不發(fā)展領(lǐng)事關(guān)系。我們知道，世界上仍然有少數(shù)國(guó)家與我國(guó)不存在外交關(guān)系，但這些國(guó)家卻出現(xiàn)了越來(lái)越多的中國(guó)人，所以，領(lǐng)事關(guān)系要跟進(jìn)，要與這些國(guó)家提出建立有關(guān)的領(lǐng)事關(guān)系的要求，以便保護(hù)中國(guó)公民的權(quán)益和安全。

　　新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)把“以人為本”的思想貫徹到了領(lǐng)事保護(hù)制度中，但關(guān)鍵是進(jìn)一步貫徹和落實(shí)。

　　中國(guó)需應(yīng)急總指揮部

　　近年來(lái)，中國(guó)政府日益重視海外公民的安全保護(hù)問(wèn)題。2000年外交部首次出臺(tái)了《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》，其目的是“方便中國(guó)公民在國(guó)外旅行、工作、學(xué)習(xí)或居留期間，通過(guò)中國(guó)駐外使領(lǐng)館維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益”。

　　2003年5月，這份《指南》又更新了版本，比原版加強(qiáng)了實(shí)用性和可操作性，并可在外交機(jī)構(gòu)免費(fèi)索取。與此同時(shí)，外交部網(wǎng)站上專門(mén)設(shè) 有“出國(guó)特別提醒”欄目，不定期發(fā)布與中國(guó)公民有關(guān)的各國(guó)信息，提醒中國(guó)公民慎重前往局勢(shì)動(dòng)蕩的地區(qū)。

　　2004年7月1日外交部新設(shè)立的涉外安全事務(wù)司,職責(zé)重點(diǎn)就是應(yīng)對(duì)恐怖主義。 龐中英博士認(rèn)為，設(shè)立涉外安全事務(wù)司顯示出了中國(guó)外交日益明顯的“以人為本”的色彩。他說(shuō)，全球化使得中國(guó)人走向世界的趨勢(shì)越發(fā)明顯，“安全”的定義也就相應(yīng)地從傳統(tǒng)的國(guó)家安全擴(kuò)大到了包括個(gè)人的安全，涉外安全事務(wù)司的職責(zé)也就包括了保護(hù)中國(guó)公民在海外的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

　　我國(guó)的外交部應(yīng)急機(jī)制的主要內(nèi)容是：組成應(yīng)急小組，制訂工作計(jì)劃 ；確定聯(lián)絡(luò)方案，保障信息暢通；開(kāi)設(shè)熱線電話，收集各方資訊；協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外有關(guān)單位共同開(kāi)展工作。

　　但一位不愿透露姓名的外交官表示，設(shè)立涉外安全事務(wù)司的確也是對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的一種補(bǔ)充。但遺憾的是，與一些國(guó)家成熟的應(yīng)急機(jī)制相比，中國(guó)海外公民的安全保障機(jī)制將如何啟動(dòng)還是令人存在一些疑惑。在緊急事件發(fā)生后都是由各司臨時(shí)聚會(huì)討論方案，費(fèi)時(shí)費(fèi)事，這相對(duì)于韓國(guó)設(shè)有反恐對(duì)策委員會(huì)，日本在內(nèi)閣成立了應(yīng)急事件總指揮部，我國(guó)的安全保障應(yīng)急機(jī)制尚不完善。涉外安全事務(wù)司不僅要整合各司力量，還要進(jìn)一步完善職能。同時(shí)更多地加強(qiáng)與其他國(guó)家的合作。

　　“成立一個(gè)機(jī)構(gòu)并不是最重要的，而且也是不夠的，重要的是大家要加強(qiáng)對(duì)這一類問(wèn)題的認(rèn)識(shí)�！饼嬛杏⒉┦恐赋�， “涉外安全事務(wù)司的成立 ，是外交改革、職能轉(zhuǎn)化的重要的一步和一個(gè)環(huán)節(jié)，是形勢(shì)所迫，也是一個(gè)非常可喜的進(jìn)展。如何以涉外安全事務(wù)司的成立為契機(jī)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，從整體上轉(zhuǎn)變政府職能，是外交部必須要考慮的問(wèn)題�！�

　　李偉說(shuō)：“涉外安全事務(wù)司的設(shè)立非常必要，對(duì)中國(guó)海外安全利益的保護(hù)會(huì)有很大的促進(jìn)作用。在涉外安全事務(wù)司成立之后，中國(guó)將與更多的國(guó)家和地區(qū)加強(qiáng)相關(guān)合作。”李偉認(rèn)為外交部的這一舉動(dòng)，與中國(guó)新的安全觀是相一致的，這種新安全觀是一種綜合安全觀，又被稱為“合作安全觀”，即通過(guò)國(guó)家與國(guó)家之間的合作來(lái)確保自己國(guó)家的安全。 但他同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，外交部?jī)H僅是貫徹這種新安全觀的相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)之一，僅僅一個(gè)外交部還不可能包含容納整個(gè)新安全觀；其他部門(mén)也在做這方面的相關(guān)工作，包括公安部、國(guó)家安全部以及涉及經(jīng)濟(jì)、能源等相關(guān)部門(mén)，而只有這些機(jī)構(gòu)共同努力才能形成一個(gè)全面的維護(hù)國(guó)家安全的新機(jī)制。(白濤）

編輯：魏巍