不見(jiàn)了地方身影的地方債
????作者：陳季冰
????提要 一只印有“地方”字樣的債券，背后更多顯示的卻是“國(guó)家”的概念，“新瓶裝舊酒”式的發(fā)債，還不如直接由財(cái)政部發(fā)行后再分發(fā)給地方政府。
????3月27日上午，由財(cái)政
????據(jù)媒體報(bào)道，今年全國(guó)人代會(huì)上獲得批準(zhǔn)的總額為2000億元的地方政府債券的分配目前大部分已有著落。除新疆和安徽外，另有河北、北京、河南、四川等18個(gè)省、市、自治區(qū)分得了這第一杯羹。其中，相對(duì)貧困的中西部地區(qū)占了絕大多數(shù)，僅西部11省區(qū)就拿走了已公布額度的一半以上，四川省則以180億元高居榜首。
????地方債發(fā)行面臨的三大困惑
????若不是因?yàn)槿ツ暌詠?lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的急轉(zhuǎn)直下，地方政府發(fā)債這樣一件破天荒的事情，恐怕至今都沒(méi)有人會(huì)想得到。在中國(guó)現(xiàn)行的中央集權(quán)的體制框架內(nèi)，這本該是一項(xiàng)具有突破性意義的改革嘗試，也正是去年夏天以來(lái)引發(fā)許多學(xué)者和媒體熱議的原因。然而，從眼下已經(jīng)開(kāi)始的實(shí)際操作中的一系列程序設(shè)計(jì)來(lái)看，地方債似乎更像是一種以地方名義發(fā)行的國(guó)債，或充其量只是國(guó)債的補(bǔ)充形式，其自身所應(yīng)包含的體制創(chuàng)新的積極探索價(jià)值幾乎蕩然無(wú)存。因而，有必要細(xì)致地梳理一下中央政府與地方政府在財(cái)政收支與債務(wù)問(wèn)題上的關(guān)系。
????第一個(gè)令人不解的問(wèn)題是，地方債為何要由國(guó)家財(cái)政部代為發(fā)行和償付？根據(jù)中國(guó)的《預(yù)算法》，除非在特殊情況下并經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，地方政府不得舉債。因此，地方債的發(fā)行除獲得地方人大批準(zhǔn)外，還須報(bào)請(qǐng)中央政府同意，是理所當(dāng)然的。然而“同意”與“代為執(zhí)行”是兩樁截然不同的事情，莫非財(cái)政部擔(dān)心地方政府缺乏這方面的市場(chǎng)操作和管理監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)？但實(shí)際上，莫說(shuō)是后臺(tái)強(qiáng)大的政府債券，多得數(shù)都數(shù)不清的企業(yè)債不也都順利地發(fā)行、交易和償付了嗎？況且，這么多年來(lái)，一些地方政府以企業(yè)債名義發(fā)行實(shí)質(zhì)上是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各類變相地方債券從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)，想必財(cái)政部對(duì)此也清楚得很。
????中央政府代勞發(fā)行地方政府債券的最大潛在弊端是有可能釋放錯(cuò)誤的市場(chǎng)信號(hào)，使投資者誤認(rèn)為中央政府將是這一地方債的最終擔(dān)保人，從而忽略或者混淆了債券本身的風(fēng)險(xiǎn)和收益。事實(shí)上，即便地方債到期不能還本付息的可能性看起來(lái)微乎其微，但只要是在一個(gè)正常的市場(chǎng)上交易，它的收益必定低于國(guó)債。這是國(guó)家主權(quán)決定的。
????第二個(gè)令人不解的問(wèn)題是源自財(cái)政部《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》中一句模棱兩可的解釋。根據(jù)最初的媒體解讀，辦法規(guī)定，如果屆時(shí)還本確實(shí)存在困難，經(jīng)批準(zhǔn)，到期后可按一定比例發(fā)行1至5年期新債券，分年全部歸還。也就是俗稱的“發(fā)新債還舊債”。隨后我們又讀到有官員出面澄清，認(rèn)為媒體曲解了《辦法》的本意。
????“發(fā)新還舊”對(duì)中央政府的國(guó)債來(lái)說(shuō)，是一件再正常不過(guò)的事情，這也是國(guó)家主權(quán)提供的最終保障所決定的。但這條規(guī)則如果放到地方政府身上，就立刻顯示出其極大的不合理——這差不多等于鼓勵(lì)地方政府不負(fù)責(zé)任地使用地方債，甚至想辦法超額度使用，以便為下一次無(wú)須中央批準(zhǔn)即自動(dòng)獲得新債發(fā)行額度制造理由。
????從這里，我們還看到了一個(gè)更深層次的悖論：在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府與地方政府之間是分權(quán)關(guān)系，不存在連帶擔(dān)保問(wèn)題，美國(guó)就發(fā)生過(guò)州政府破產(chǎn)變賣資產(chǎn)償債的事。但在中國(guó)這樣一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家，地方政府說(shuō)到底是中央政府的下級(jí)和組成部分，因此，一旦發(fā)生了地方政府到期真的不能償還債務(wù)的情況，最終還得中央政府出來(lái)了結(jié)后事。雖然財(cái)政部官員一再表示中央不會(huì)為地方債提供擔(dān)保，但這里其實(shí)避不開(kāi)根本政治制度不同所造成的軟約束和隱性擔(dān)保。越是認(rèn)清這一點(diǎn)，中央就越應(yīng)該在行政上設(shè)計(jì)更多有針對(duì)性的激勵(lì)和限制手段，例如，規(guī)定到期不能償還地方債的省、市、區(qū)在本屆政府任內(nèi)不得發(fā)行新債等。
????第三個(gè)令人不解的問(wèn)題在于，應(yīng)當(dāng)根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定哪些地方政府有資格發(fā)債？可以發(fā)多少債？針對(duì)今年2000億元地方政府債券的份額分配問(wèn)題，財(cái)政部負(fù)責(zé)人的回答是，這筆錢主要是為了解決新增中央投資地方配套的公益性投資項(xiàng)目地方政府配套資金困難問(wèn)題。由于中西部地區(qū)涉及民生的建設(shè)項(xiàng)目欠賬較多，這次中央公益性投資項(xiàng)目向中西部重點(diǎn)傾斜，相應(yīng)地，中西部地區(qū)配套任務(wù)較重。當(dāng)然，中央在計(jì)算確定分地區(qū)債券規(guī)模時(shí)，也考慮了綜合財(cái)力、債務(wù)率、財(cái)力增長(zhǎng)率等因素。相信這就是為什么第一批“吃螃蟹”的大多為西部省區(qū)的理由。
????支持西部和落后地區(qū)的發(fā)展，鼓勵(lì)更多資金流入這些地區(qū)，毋庸置疑是正確的。然而，假如一個(gè)大家庭中有幾個(gè)兒子很窮，幫助他們的辦法難道是同意他們四處舉債嗎？政府債券雖然有強(qiáng)制性的稅收作擔(dān)保，但終究是市場(chǎng)交易中的一種金融產(chǎn)品，終究還得符合市場(chǎng)規(guī)律。一只地方債發(fā)不發(fā)得出去？能夠以什么價(jià)格(利息)發(fā)出去？歸根結(jié)底還是取決于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。不信你可以去問(wèn)任何一個(gè)投資者，他更愿意買上海的還是貴州的政府債券？而在上海和貴州的政府債券之間，他認(rèn)為哪個(gè)應(yīng)該利息更高？因此，在我看來(lái)，一個(gè)地區(qū)的綜合財(cái)力、債務(wù)率、財(cái)力增長(zhǎng)情況才是真正衡量一個(gè)地方政府具不具備發(fā)債條件的決定性因素。簡(jiǎn)言之，應(yīng)當(dāng)讓償還能力強(qiáng)的沿海發(fā)達(dá)省份更多地發(fā)債。
????與財(cái)政部直接發(fā)行有何不同
????這么說(shuō)一定會(huì)招致許多人的抨擊乃至批判，他們會(huì)認(rèn)為這典型地代表了富裕地區(qū)的利益。不過(guò)我想告訴他們的是：不要忘記，這是借債，而且還是要付利息的，不是白得一筆錢，除非你借之前就根本沒(méi)打算還。就像我們不應(yīng)該用借錢給他的辦法來(lái)幫助生活困難的兄弟姐妹一樣(那只能是臨時(shí)周轉(zhuǎn)，又怎么能問(wèn)他要利息呢？)，幫助中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)解決財(cái)政困難，理應(yīng)更大力度地采用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也就是讓它們無(wú)償?shù)亍鞍椎谩毖睾０l(fā)達(dá)地區(qū)貢獻(xiàn)的稅收。一個(gè)家庭也好，一個(gè)國(guó)家也好，成員之間的熱心幫助是一回事，市場(chǎng)交易是另一回事；相助倚重的是赤誠(chéng)的手足之情，交易依靠的是謹(jǐn)慎和誠(chéng)信。假如貧窮省份發(fā)了債而還不出，最終不得不由發(fā)達(dá)省份貢獻(xiàn)大頭的中央財(cái)政去填窟窿，那還不如讓發(fā)達(dá)省份直接拿出這筆錢去補(bǔ)貼對(duì)口支援的貧窮省份來(lái)得更有利于增進(jìn)不同地區(qū)人們的感情和整個(gè)國(guó)家的團(tuán)結(jié)。
????或許正由于這是首次的緣故，地方債的規(guī)則設(shè)計(jì)才格外謹(jǐn)小慎微，更多人則把關(guān)注重點(diǎn)放在了如何監(jiān)管而不是如何使之更符合市場(chǎng)規(guī)律上面。但既然是一項(xiàng)帶有突破性質(zhì)的改革，總應(yīng)該希望它能夠?yàn)槊魈斓男麦w制闖蕩出一些經(jīng)驗(yàn)、哪怕教訓(xùn)來(lái)吧？很明顯，在2009年第一批上市交易的印有“××省政府發(fā)行”的地方債券背后，我們只看到“國(guó)”，而見(jiàn)不到多少“地方”的痕跡。如此，這與財(cái)政部多發(fā)行2000億元國(guó)債，然后把它下?lián)芙o新疆、安徽等20個(gè)地方政府去當(dāng)作嚴(yán)格管控的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用，又有什么不同呢？
