雖然訴訟最終流產(chǎn)，但司機杜寶良卻給中國交警上了效果明顯的一課
★ 本刊記者/王剛 ☆ 文/鄭楚
撤訴！正當(dāng)很多人相信他狀告北京市交管局已穩(wěn)操勝券時，杜寶良做出了這個出人意料的選擇。
“我確實違章了，但交管局也有不對的地方，現(xiàn)在他們糾正了，我覺得合情合理，我能接受，所以我撤
訴了”。杜寶良說。在隨后面對媒體的采訪中，他選擇了沉默。
杜寶良的律師閃爍其詞地告訴記者，他的當(dāng)事人曾稱，交管部門答應(yīng)會退還其被罰的錢。
萬元罰單
杜寶良和妻子1994年來到北京，在復(fù)興商業(yè)城的小區(qū)入口，他們有一塊不足10平方米的賣菜攤位，每月可以維持1000元左右的收入。
今年5月23日，杜寶良收到一張10500元的罰單，這接近于他全年的收入——他被西城區(qū)交管部門認(rèn)定，交通違法105次。
西城交通支隊執(zhí)法站民警將長達5頁的交通違法行為記錄交給了他——總共105起交通違法行為均被“電子眼”拍攝并記錄在案。
2003年7月28日，杜寶良拿到駕駛執(zhí)照，并買了一輛小客貨。一年之后，在西城區(qū)真武廟路頭條，司機杜寶良第一次違章逆行。再后來，不到一年的時間里，他所有105起交通違法行為都發(fā)生在這一地點。
在這個地方，杜寶良曾經(jīng)不止一次看到過一個交通標(biāo)志：小汽車下面劃著一道橫線。他當(dāng)時的理解是，小車可以通過。
105次違章之后，終于有交警告訴他，那是禁止通行的標(biāo)志。
繳納了10500元的罰款，杜寶良重新取得了駕照，并和妻子再度選擇了賣菜的生活。
這個四十歲的男人，性情溫和、說話輕柔。6月13日，他接受了律師的意見，將西城區(qū)交管部門告上了法院。
在起訴書中，杜寶良和他的律師認(rèn)為，被告實施行政處罰所依據(jù)的交通標(biāo)志根本不是國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的禁令標(biāo)志，屬于無效標(biāo)志。第二個依據(jù)是：交管部門在處罰過程中明顯違反了法定程序。被告對其中81次處罰沒有出具書面處罰決定、并且沒有履行法定的“書面告知”義務(wù)。
他因此成了焦點人物，有人戲稱他為“違章大王”。
不過，杜寶良似乎也得到了諸多支持。有一天，他在駕駛室里睡覺時，一個小區(qū)居民從窗縫里遞進來一個信封。打開一看，里面裝著10元、50元的票子，不少錢。杜寶良最終將錢退了回去。他對官司很有信心。
非現(xiàn)場執(zhí)法風(fēng)波
“杜寶良事件”發(fā)生不久，重慶籍司機田華，因在9個月的時間內(nèi)非現(xiàn)場交通違法87次，被海淀交通支隊中關(guān)村隊處以1.82萬元的違法罰款。在廣東東莞，一輛車半年被電子眼拍攝交通違章18次，車主知道時罰款已達3600元；另一車主到年檢時才被告知已被電子眼拍攝交通違章上百次，罰款累計2萬元……
與杜寶良一樣，這些違章者自始至終沒有收到違章通知。來自當(dāng)?shù)亟痪慕忉屖牵弘娮友凼怯烧兔駹I企業(yè)共同投資和管理的，違章記錄和通知都不由交警部門負(fù)責(zé)。
理論上，如果你是一位司機，必須隔三岔五地上網(wǎng)，或選擇其他方法查詢非現(xiàn)場處罰記錄
這些方式包括：執(zhí)法站大廳觸摸屏、聲訊電話和編寫發(fā)送手機短信。如果被動地等待交管局通知，將很有可能遭遇杜寶良式的麻煩。
之后，有媒體就此做了調(diào)查，有多于三分之一的司機不知道北京市交管局是不會及時、主動通知違章司機的，只有等司機年檢的時候才能收到通知。
一則鮮為人知的事實是，自2005年5月開始，北京市交管部門在全市范圍內(nèi)開展交通秩序整頓。對累計記有20起(含)以上未處理非現(xiàn)場違法記錄的機動車進行專項追查。
自此，杜寶良、田華以及更多的“違章大王”被發(fā)現(xiàn)了，被處罰了。
“訴訟目的已經(jīng)達到”
而在北京，6月底以來，交管部門連續(xù)召開新聞發(fā)布會，申明非現(xiàn)場執(zhí)法“有效震懾了交通違法行為人”。
7月1日，北京市交管部門在《行政答辯狀》申明，存在爭議的禁行標(biāo)志，比現(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)更人性化，更容易識別。他們還表示，未能出具處罰通知書是由于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)臨時出現(xiàn)故障。
7月13日下午，律師專程來到了杜寶良的賣菜攤，只留下一句話，開庭之前，需要耐心。不料，第二日，事態(tài)竟峰回路轉(zhuǎn)。
北京市交管局局長李建華在該局“嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法”動員大會上宣布，交管局將出臺八項措施來規(guī)范執(zhí)法行為。其中的第一項即規(guī)定，對交通管理中的非現(xiàn)場執(zhí)法行為，除現(xiàn)有的告知方式外，將增加郵寄書面告知書和街頭信息亭查詢服務(wù)。
盡管新《交法》似乎沒有規(guī)定交管部門實施非現(xiàn)場執(zhí)法時有主動告知的義務(wù)，但在此前后，各地交警部門陸續(xù)有所松動。
6月21日，江蘇省公安廳宣布，自8月1日起，將實行執(zhí)法告知服務(wù)制度。同一車輛在同一地點的同一種交通安全違法行為，被“電子警察”曝光達3次，交警未告知的，其后相同交通違法行為不予處罰。
7月14日，在中央政法委召開的“規(guī)范執(zhí)法行為，促進執(zhí)法公正”專項整改工作座談會上，據(jù)《華夏時報》報道，中央領(lǐng)導(dǎo)在北京、江蘇兩地政法委匯報過程中幾次插話，對杜寶良遭到巨額罰款，表示了同情；對北京有關(guān)部門的某些做法，提出了明確批評。
是日，杜寶良的代理律師王英在接受本刊記者采訪時稱，“我們的訴訟目的已經(jīng)達到。”★
十字路口的交警們
不審勢則寬嚴(yán)皆誤。罰單究竟是不是最有效的解決之道？
★ 本刊記者/王剛
嚴(yán)飛，北京市前門交警分隊隊長，30歲。從1994年剛參加工作那一天算起，11年來間，他始終站在崇文門平交五叉路口。
嚴(yán)飛第一次站在那個路口的時候，北京的機動車還不足百萬，當(dāng)時的情形是交警往十字路口中間一站，麻煩就能基本解決。
此間，北京剛剛經(jīng)歷了一段道路大發(fā)展時期，之前的10年，道路基礎(chǔ)建設(shè)突飛猛進，路越修越寬，環(huán)路建設(shè)越來越快，而麻煩也來了。
1995年，嚴(yán)飛上路執(zhí)勤的第二年，經(jīng)歷了北京歷史上一次罕見的大堵車。自行車與機動車互不相讓，寬闊的馬路幾近癱瘓。當(dāng)時交通的主要麻煩與現(xiàn)在不同，主要還是十字路口自行車和機動車之間的矛盾。
那只是未來北京交通狀況惡化的一個開始。
6000警力如何面對373萬司機？
“你們中國人怎么這么不遵守交通規(guī)則？”1987年，一位英國BBC的記者在北京問當(dāng)時的北京市交管局副局長段里仁。段當(dāng)時的回答是，倒退50年，英國人的交通意識比中國人差得多。
從歷史來看，北京似乎的確在經(jīng)歷一個繞不開的階段。有數(shù)據(jù)表明，上世紀(jì)30年代德國柏林路面上的汽車交通量，大致和90年代中期北京的情形相仿。上世紀(jì)五、六十年代，因小汽車迅猛增長而面臨交通堵塞時，國外普遍采用多修路的辦法，但路常常越修越堵，后來逐漸意識到，交通擁堵需要全方位考量，必須加強城市規(guī)劃、交通管理和人文環(huán)境的建設(shè)才能解決。上世紀(jì)70年代，作為中國第一個城市交通考察團中的一員，段里仁去了英國，當(dāng)時英國正致力于研究如何合理、充分、科學(xué)地運用道路。
20年后，北京在大修道路的10年后，面臨了同樣的問題。經(jīng)過20多年的發(fā)展，北京的道路建設(shè)已經(jīng)居于世界前列。截至目前，北京郊區(qū)公路超過14600公里，城市道路達到了4100余公里。但與此同時，交通矛盾仍然沒有得到緩解。
而到今年，北京市機動車已近250萬輛，駕駛員373萬人。而全市交警只有6000人，有限的警力已顯捉襟見肘。
電子警察的命運
1995年，北京市交管部門提出了“向科技要警力”的口號。
在嚴(yán)飛執(zhí)勤的那個十字路口，他首次接觸到道路“渠化”概念 即通過交通工程，把現(xiàn)有路口分為若干分支，增加設(shè)施，使交叉路口的通行能力得到大幅度的提高。
1996年，在北京西四路口，從國外引進的電子警察首度公開亮相。面對多年來習(xí)慣了現(xiàn)場執(zhí)法的交警們，電子警察的出現(xiàn)引起了不小的恐慌，試用一段時間后，他們最初的感覺是：使用不便，不利于推廣。
1997年2月，北京機動車的數(shù)量達到了百萬。這個里程碑式的數(shù)字背后，是每年機動車10%～15%的增長速度，嚴(yán)飛執(zhí)勤的那個路口，也開始變得麻煩不斷。
放眼國內(nèi)，深圳率先大規(guī)模推廣了電子警察執(zhí)法后，交通管理水平一度領(lǐng)先。
2000年，北京開始真正邁向“科技強警”。當(dāng)年即有200套監(jiān)測器投入使用，可以檢測闖紅燈、超速等7種交通違法行為。
之后，電子警察這種非現(xiàn)場執(zhí)法手段逐漸大行其道。截至2005年5月，北京市“上崗執(zhí)法”的電子眼已達1482個，這個數(shù)字還在以每年上百個的速度遞增，覆蓋著全市的主要道路和路口。
根據(jù)北京市交管局公布的數(shù)字，今年上半年，交管部門利用非現(xiàn)場手段處理違章已有137萬起，占到了處罰機動車違法行為總量的47.7%——幾乎每兩件交通違章處罰，就有一件是“電子警察”發(fā)現(xiàn)的。
在技術(shù)水平上，北京也已具備了世界先進水平，有些方面甚至領(lǐng)先，比如電子警察的數(shù)量和效果是世界領(lǐng)先的。以一個路口為例，在應(yīng)用了電子警察執(zhí)法之后，24小時內(nèi)，交通違章由先前的30%～40%減少到如今的1%。
電警與真警
但是，人們越來越多的面臨著電子警察時，真警察卻遭遇了新的麻煩和尷尬。
2004年12月，北京司機郭永玉因不服罰款200元、扣3分的處罰而將交警告上法院。該案成為北京首例因不服電子眼拍攝處罰而起訴至法院的案例。
2005年3月16日，因在非機動車道臨時停車被電子眼拍下并被罰款的北京車主宋先生，以那路段并沒有禁止停車標(biāo)志為由將交通隊告上法庭。
兩起案件均為原告敗訴，但清華大學(xué)交通研究所主任史其信認(rèn)為，這些訴訟反映出交通管理者正面臨管理水平的考驗。
在杜寶良案中，因為交管部門一個不規(guī)范的交通標(biāo)識，致使司機作出錯誤的判斷。最終一錯再錯，這種由于交通標(biāo)識設(shè)置不合理、不明確、不穩(wěn)定造成的交通違章，正是交通管理水平的問題。
在北京，常見的易堵塞的路口往往都存在著不同程度的標(biāo)識問題。某些交管部門對交通標(biāo)識的設(shè)置并不是經(jīng)過科學(xué)的論證，慎重的考慮，而是隨意性很大，及至發(fā)現(xiàn)問題再隨時變更，從而造成了管理上的混亂。
一些外地司機常常是一進北京就“暈”，即使是本地的司機也免不了一上路就有“找不著北”的感覺。很多時候，有些違章和管理者的管理水平有很大關(guān)系。
在設(shè)備等硬件逐漸現(xiàn)代化的形勢下，交通管理和執(zhí)法的軟件
從規(guī)劃、管理到執(zhí)法理念如何相應(yīng)地也實現(xiàn)現(xiàn)代化？這是北京交警面臨的新問題，但僅靠投入巨額的經(jīng)費是買不到答案的。
罰單與禮物
一個被交通管理者和被管理者都廣泛引用的一則實例是，2004年，74%的司機曾有過交通違規(guī)行為，并為此付出人均247元的罰款……
管理者認(rèn)為，這是全民交通水平普遍低下的佐證；后者則議論說，這是執(zhí)法理念偏差所致。
公安大學(xué)交通系教授丁立民說，雖然新的交通法有不能下達定額指標(biāo)的規(guī)定，但由于交管部門缺乏完善的業(yè)績考核辦法，違章罰款的金額在一定程度上仍是交通部門業(yè)績考核的主要手段�，F(xiàn)如今，大多數(shù)交管單位雖不下發(fā)罰款指標(biāo)，但卻有末位淘汰制，衡量業(yè)績的主要標(biāo)準(zhǔn)依然是罰款的多少。
然而，單純的嚴(yán)格執(zhí)法和罰款，并不是解決交通矛盾的根本。政治學(xué)上的“善治”概念被提了出來。
從2000年暢通工程開始實施起，嚴(yán)飛就已經(jīng)逐漸改站崗為巡邏了。隨著自行車和機動車數(shù)量的此消彼漲，他的職能逐漸從之前的治亂改為疏堵，現(xiàn)場執(zhí)法逐漸減少。之前，自行車違章，交警現(xiàn)場執(zhí)法。如今，機動車攔住一輛，整條路說不定就會堵塞。
交警職能的轉(zhuǎn)換同樣也有新的問題，比如在電子警察的眼皮底下，發(fā)現(xiàn)違章，是抓還是不抓，抓了交通堵塞，不抓又是執(zhí)法不作為，交警兩頭不得理。
不審勢則寬嚴(yán)皆誤，北京交警正面臨著這樣的抉擇。交警與司機如何相處？有時這種抉擇的確很難作出。
段里仁至今仍清晰地記得一幕：70年代他在德國考察時，正值圣誕節(jié)，有警察在交叉路口執(zhí)勤，每當(dāng)有司機通過時，都會刻意停下贈與這個執(zhí)法者一份禮物。
而這一幕在中國出現(xiàn)，恐怕還將經(jīng)歷一個漫長的過程。★
