我國“三農(nóng)”問題的癥結(jié)，可以歸結(jié)為深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性矛盾兩個方面的基本制約。結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)在工業(yè)化過程中就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不協(xié)調(diào)，體制性矛盾主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變。解決體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會全面進步，必須牢固樹立和 認真落實科學發(fā)展觀，切實貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持“多予、少取、放活”，依法保護農(nóng)民土地權益；建立工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的新機制，為農(nóng)民提供更多的公共服務；發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，形成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟自身良性發(fā)展的機制；加快農(nóng)村基層政權體制改革。

　　中央經(jīng)濟工作會議指出：“必須堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，任何時候都不能放松。”這是具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義的重要論斷，對于推動全黨全社會站在全局的高度重視“三農(nóng)”問題，從根本上解決好“三農(nóng)”問題，必將產(chǎn)生極其重要的作用。

　　“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀與癥結(jié)

　　近年來，國家對“三農(nóng)”的政策支持力度明顯加大，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展開始呈現(xiàn)良好的勢頭，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機，農(nóng)民收入實現(xiàn)較快增長。但應清醒地看到，“三農(nóng)”問題的解決遠未達到理想的程度。雖然長期困擾國民經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給不足的矛盾緩解了，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)綜合效益不高的矛盾仍很突出；雖然農(nóng)民收入的增長速度明顯加快，但有大量的農(nóng)村人口收入和生活水平仍相當?shù)�。當前我國“三農(nóng)”問題突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展失衡現(xiàn)象仍十分突出。城鄉(xiāng)居民收入差距目前已擴大到3.3倍，是改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入差距拉得最大的時期。若考慮到城市居民的各種福利性補貼，城鄉(xiāng)居民的實際收入差距會更大。

　　從當前和今后一個時期看，制約“三農(nóng)”問題的各種矛盾和問題主要有：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨耕地面積繼續(xù)減少、生態(tài)環(huán)境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰(zhàn)。我國人均耕地不足1.5畝，為世界平均水平的43％；人均水資源僅為世界平均水平的1/4�！叭嗽龅販p、水減”的趨勢在加劇，資源條件對農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束越發(fā)突出。第二，農(nóng)村勞動力供大于求，就業(yè)不充分，大量人口滯留農(nóng)村，仍是實現(xiàn)全面小康的嚴重“瓶頸”。2003年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力3.1億人，而一般認為我國在現(xiàn)有生產(chǎn)技術水平下，農(nóng)業(yè)僅需要1.8億左右的常年勞動力。第三，雖然農(nóng)戶已成為相對獨立的市場主體，但農(nóng)民進入市場的組織化程度還很低。目前，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織尚未形成大的氣候，在為農(nóng)民提供技術、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售服務等方面發(fā)揮的作用還很有限。第四，公共財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務領域投入不足，總體覆蓋力度不夠。在教育方面，農(nóng)村教育經(jīng)費嚴重不足，城鄉(xiāng)教育條件差距較大。在醫(yī)療方面，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入太少，農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生條件亟須改善，貧困地區(qū)的一些貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環(huán)。在社會保障方面，按享受社會保障的從業(yè)人員計算，農(nóng)村的社會保障覆蓋率只有3％，城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率的比例為22∶1。第五，農(nóng)村資金供求矛盾相當突出，農(nóng)村金融體系改革滯后。目前，農(nóng)村資金外流的規(guī)模平均每年高達700億—800億元。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后，僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實力，無力解決農(nóng)民貸款難的問題。第六，農(nóng)村基層政權體制改革有待實質(zhì)性推進。全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近3.9萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人口龐大。

　　我國“三農(nóng)”問題的癥結(jié)，可以歸結(jié)為深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性矛盾兩個方面的基本制約。

　　從結(jié)構(gòu)性矛盾看，我國工業(yè)化過程中就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不協(xié)調(diào)。第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重下降快，就業(yè)比重下降慢。2003年，我國農(nóng)業(yè)GDP份額已經(jīng)下降到14.3％，而農(nóng)業(yè)就業(yè)份額仍高達50％。目前，我國已進入工業(yè)化中期階段，但城鎮(zhèn)化程度卻比2000年世界平均水平低10％。我國目前人均GDP僅有1000美元，但已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的農(nóng)產(chǎn)品需求制約，最基本的原因是城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品消費群體比重太小。我國農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移困難，最根本的障礙是城鎮(zhèn)化進程明顯滯后。農(nóng)村人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進程緩慢，農(nóng)民比重過大，導致農(nóng)業(yè)相對勞動生產(chǎn)率過低。

　　從體制性矛盾看，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，長期實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，從農(nóng)業(yè)部門取得了巨額資金，農(nóng)業(yè)的基礎地位受到嚴重削弱；在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制下，我國不是隨著工業(yè)化的發(fā)展逐步推進城鎮(zhèn)化，加速農(nóng)村勞動力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而是從體制、政策到各項管理制度都限制農(nóng)民進城就業(yè)和定居，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動，大量的農(nóng)村勞動力被束縛在土地上，農(nóng)村就業(yè)嚴重不足；由于實行農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口與城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口兩種戶籍制度，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權利和發(fā)展機會的不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)差別制度化。改革開放以來，雖然我們在加強農(nóng)業(yè)基礎地位、改善城鄉(xiāng)關系上做了大量工作，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機會和社會地位方面仍不平等。由于長期受城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制的影響，在處理農(nóng)村與城市關系問題上，仍自覺或不自覺地存在“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，甚至以犧牲農(nóng)民利益來換取城市和工業(yè)的發(fā)展。例如，近年來，國家制定一系列政策，取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境得到初步改善，但進城農(nóng)民與城市居民在就業(yè)、社會保障、享受公共服務等方面的權利仍不平等。過去十幾年農(nóng)民工工資基本沒有多大提高�，F(xiàn)在的各類保險尤其是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險門檻太高，沒有考慮進城農(nóng)民工的需要。在外來人口比較集中的地區(qū)，當?shù)卣�府的城市發(fā)展和公共服務規(guī)劃沒有考慮這部分人口的需要。再如，隨著國有土地使用制度改革的深入，城鎮(zhèn)非農(nóng)建設用地已從行政劃撥逐步轉(zhuǎn)向市場化出讓，土地出讓價格大幅飆升，但向農(nóng)民集體征用土地的補償辦法和補償標準仍停留在行政劃撥年代。這是改革開放以后出現(xiàn)的“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式，也是當前農(nóng)民利益流失最嚴重的一條渠道。這些問題說明，迄今為止計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變。

　　著力從根本上解決“三農(nóng)”問題

　　解決制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的體制性矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會全面進步，必須牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀，切實貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持“多予、少取、放活”，依法保護農(nóng)民權益。

　　著眼于通過深化改革，從體制和法律上建立保護農(nóng)民土地權益的長效機制。強制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。土地征用應當有利于富裕農(nóng)民而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)，應當有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴大社會不公。從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要保證國家建設用地，又要給農(nóng)民以公平的補償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。這樣做，從短期看，原始積累會少一些；但從長遠看，工業(yè)化進程并不會放慢，相反，因為農(nóng)村社會穩(wěn)定，農(nóng)民收入增加，農(nóng)村市場擴大，有利于保障工業(yè)化更迅速、更穩(wěn)妥地進行。為了保障農(nóng)民權益，應完善有關法律，對公共利益作出明確的法律界定，不能濫用征地權。應給予被征地農(nóng)民以公平的補償，并完善征地程序，保證在征地過程中使農(nóng)民有充分的知情權和參與權。允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地直接進入市場流轉(zhuǎn)。為失地農(nóng)民建立社會保障是保障其權益的根本途徑，應改變一次性貨幣安置為主的做法，由政府把土地出讓收益按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金。這應成為農(nóng)民社會保障基金的主要來源。

　　調(diào)整國民收入分配政策和國家財政支出結(jié)構(gòu)，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的支持機制。工業(yè)化進入中期階段后，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟增長的動力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這是世界各國經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律。這一時期工農(nóng)關系的基本特征是，農(nóng)業(yè)不再為工業(yè)發(fā)展提供積累，農(nóng)業(yè)成為接受“補助”的部門。我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，為國家加強對農(nóng)業(yè)的支持和保護提供了可能。盡管我國現(xiàn)在農(nóng)村人口還占多數(shù)，經(jīng)濟發(fā)展水平有限，還不可能像發(fā)達國家那樣通過補貼來解決農(nóng)民收入問題，但現(xiàn)在我們的經(jīng)濟實力有了較大增強，集中一定的財力，為“三農(nóng)”提供一定程度的支持，為農(nóng)民辦一些事情，也還是能做得到的。實現(xiàn)以工促農(nóng)，應當從存量和增量兩個方面合理調(diào)整國民收入在工農(nóng)之間和城鄉(xiāng)之間的分配格局，提高政府運用財政手段支持農(nóng)業(yè)的能力。財政支農(nóng)支出的增長幅度應繼續(xù)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度。應特別重視加快農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎設施建設，在農(nóng)村水利、道路、通訊、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村電網(wǎng)和生態(tài)環(huán)境建設等小型公益設施和基礎設施上加大投入力度。按照建立公共財政體制的要求，調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，轉(zhuǎn)變補貼方式，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農(nóng)民的直接補貼制度。充分利用世貿(mào)組織的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研及其成果推廣、質(zhì)量安全和檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品流通設施、農(nóng)民培訓等方面的投入。逐步探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款、有利于改善農(nóng)村金融服務的要求，以培育競爭性的農(nóng)村金融市場、形成合理的農(nóng)村金融機構(gòu)體系為目標，推進農(nóng)村金融體制改革，提高對農(nóng)民的貸款面。

　　加快城鎮(zhèn)化進程，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制。未來20年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決“三農(nóng)”問題提供難得的機遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，我國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出和尖銳，也將使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。從根本上解決“三農(nóng)”問題，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加快城鎮(zhèn)化進程，逐步減少農(nóng)民，發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用。應逐步消除農(nóng)民進城就業(yè)的各種歧視性政策和障礙，加快建立城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度。當前局部地區(qū)出現(xiàn)用工緊張，主要原因是：工資低，勞動條件差，農(nóng)民不愿干；技術要求高，農(nóng)民干不了。解決農(nóng)民就業(yè)問題，關鍵是提高農(nóng)民就業(yè)技能，提高農(nóng)民整體素質(zhì)。應將農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓作為一件大事來抓，大幅度增加用于勞動力培訓的投入，探索新的培訓方式。推進戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居的條件，為農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人和市民提供良好的制度環(huán)境。城市政府在制定政策時，應把在城市有固定工作和住所的進城農(nóng)民視同常住人口對待，特別是應把外來人口對住房、學校等設施的需求納入城市建設規(guī)劃。城市各種公共服務應該有效服務于全社會。同時，在住房、就學、社會保障、社會管理等方面推進與戶籍制度改革相關的配套改革，取消對外地農(nóng)民工的歧視。

　　建立和完善公共財政制度，讓公共服務更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民�，F(xiàn)在，農(nóng)村義務教育投入遠不能滿足需求。實行“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制后，學校公用經(jīng)費依然嚴重不足，預算內(nèi)補助虛列現(xiàn)象較為普遍，危房改造資金仍然存在較大的缺口；教育債務負擔沉重，償還困難。要真正落實中央提出的把農(nóng)村教育作為整個教育工作的“重中之重”的要求，真正實現(xiàn)政府辦農(nóng)村義務教育，必須按照建立公共財政體制的要求，進一步強化中央和省級政府對發(fā)展農(nóng)村義務教育的責任。以我國現(xiàn)今所處的經(jīng)濟發(fā)展階段和國家整體財力狀況而論，應該加快實行免費九年制義務教育制度。進一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務，完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，滿足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要。加強醫(yī)療救助制度建設，為最貧困的農(nóng)村居民提供一定的福利性醫(yī)療保障，這是實現(xiàn)“人人享有衛(wèi)生保健”的需要，也是擺脫因病致貧、因病返貧的需要。農(nóng)村的社會保障制度建設應從條件已基本成熟的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始，逐步推廣到全國；先在農(nóng)村建立最低生活保障和合作醫(yī)療制度，再逐步建立養(yǎng)老保險；應從最需要保障的困難群體入手，逐步擴大保障范圍。

　　在理順城鄉(xiāng)關系的基礎上，發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性。全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟不能僅僅依賴于城市的帶動和工業(yè)的支持。農(nóng)民占我國人口的大多數(shù)，即使城鎮(zhèn)化能夠順利推進，能夠緩解農(nóng)村發(fā)展面臨的困難，2020年農(nóng)村至少還會有5億以上的人口，2030年至少還會有4億以上的人口，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題仍然是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題。在理順城鄉(xiāng)關系的基礎上，農(nóng)村最終應通過深化改革，發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，形成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟自身良性發(fā)展的機制，逐步縮小與城市的差距。一是在堅持農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，進一步推進農(nóng)村的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。我國的基本國情決定了在相當長的時期內(nèi)，土地仍是農(nóng)民最基本的生活保障。應充分認識農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)和集中的長期性、漸進性，不能拔苗助長。土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取慎重態(tài)度。大多數(shù)農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營活動中處于高度分散的狀態(tài)，特別是在加入世貿(mào)組織后，這種狀況不適應國內(nèi)外市場競爭的需要。應大力發(fā)展各種農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，為農(nóng)民提供服務，將小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶有效組織起來，幫助他們減少或化解市場風險。應盡快制定農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法，在法律上明確其財產(chǎn)關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的扶持政策。二是加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。切實保護和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力。充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主線。應根據(jù)我國農(nóng)業(yè)資源利用和農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀，在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時，加快林業(yè)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其在大農(nóng)業(yè)中的比重。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品加工程度，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代流通方式。建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)體系，遏制生態(tài)環(huán)境的惡化。鼓勵勞動密集型企業(yè)和個體私營商業(yè)、服務業(yè)的發(fā)展。繼續(xù)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加快轉(zhuǎn)變機制和增長方式，加快產(chǎn)業(yè)升級。加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟，拓展農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的渠道。

　　加快農(nóng)村基層政權體制改革。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行撤并；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)該減的減、該并的并，分流人員，壓縮支出。這是鞏固稅費改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的重大政策舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權組織的改革不是推卸政府的責任，改革過程中上級政府需加大財政支持，保持農(nóng)村基層政權的穩(wěn)定和有效運轉(zhuǎn)，使基層政權真正造福于農(nóng)民。而對于改革成效的評判，不能只看機構(gòu)和人員精簡了多少，更要看對農(nóng)民的公共服務的提供是否有所改善。應將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革與調(diào)整政府行政構(gòu)架進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。（韓�。�