11月，中國的土地市場成為眾人注目的焦點。首先是引起各級政府、投資商和百姓關(guān)注的“土地新政”以國務院文件的形式出臺了——即《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)28號文）。
與此相配套，國土資源部出臺了一系列具體實施辦法。
有專家指出，土地新政雖具有積極的進步意義
，但仍有一定的局限，土地市場還有諸多問題尚待處理、解決，應該說針對土地市場的革命還是一場尚未結(jié)束的“戰(zhàn)斗”。
城里人不能買農(nóng)村宅基地
每逢雙休日，張先生都要開著私家車，到位于郊區(qū)的第二套房子里去度周末。這座房子地處農(nóng)村，空氣新鮮、環(huán)境安靜，是休息放松的好地方。
近幾年來，像張先生這樣在農(nóng)村擁有第二套住房的城里人不在少數(shù)。然而，這種行為受到了國家最高土地管理部門——國土資源部的高度關(guān)注。國土資源部土地利用司負責人近日在接受記者采訪時說，目前一些大中城市的居民到周邊農(nóng)村購置宅基地，國家明確禁止這種行為。國土資源部日前發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。
土地利用司的這位負責人說，盡管買賣地面上的房產(chǎn)是合法的，但是要辨清買賣行為和目的，如果購置房產(chǎn)只是為了拆舊建新，就是變相購買宅基地的行為，要堅決制止，不能為其發(fā)放土地使用證。
據(jù)了解，剛剛出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，是第一個全國性的有關(guān)農(nóng)村宅基地的管理文件。這些年我們對城鎮(zhèn)建設用地關(guān)注得較多，出臺的政策措施比較齊全，但是對農(nóng)村集體建設用地尤其是宅基地的管理措施還不夠完善，在《意見》出臺之前，連一個全國性的宅基地管理規(guī)范性文件都沒有。數(shù)據(jù)表明，全國農(nóng)村宅基地總量相當于城鎮(zhèn)已建成面積總量。
宅基地管理的相關(guān)意見只是我國農(nóng)村土地政策改革進行中的措施之一。有關(guān)土地改革的“戰(zhàn)斗”，正在開始。
土地制度規(guī)范不應單純靠政策
對于農(nóng)用土地凍結(jié)政策解禁，南京航空航天大學人文學院法律系孟繁超教授表示，這是政府在治理整頓土地市場的基礎(chǔ)上對土地利用進行宏觀調(diào)控的策略，其目的和意向是好的。該政策雖然影響了土地的市場供應，但其在平抑房價中的作用是否能得以彰顯還未為可知，而如何防止圈地熱現(xiàn)象的反彈、有效防止投資規(guī)模擴張和鞏固土地市場的治理成果，推進土地交易和利用的穩(wěn)定、有序進行才是問題的關(guān)鍵。
目前我國圈占土地、亂占濫用耕地的問題尚未根本解決，土地交易和開發(fā)比較混亂，其中的違法違規(guī)行為不少。隨著經(jīng)營性土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓的叫停和土地全面實行招標拍賣掛牌交易制度的出臺，土地使用的管理應該向著更規(guī)范化和長期穩(wěn)定的趨勢發(fā)展，因此依靠政策的松緊變動來規(guī)范土地的利用并非長久之計，不利于人們形成善良穩(wěn)定的心理預期和對政府公信力的高度信任，相反容易導致一些人的投機行為，降低了違法行為的預期成本。
孟繁超教授認為，土地制度的規(guī)范不應該依靠有關(guān)管理部門的一系列政策，而應依靠物權(quán)法和土地基本法來解決，明確行為模式和救濟模式，節(jié)制行政，本著私法和社會法的基本理念設計土地制度，使土地資源的開發(fā)利用和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展進入良性循環(huán)。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地政策解禁的實施要嚴格條件、掌握速度、對過去屬于違反的行為應不予認可。
土地解凍要嚴防過熱和用地反彈
“最近一個時期，針對一些行業(yè)的過熱問題，國家首先通過金融政策實施宏觀調(diào)控，但收效不很明顯，其后又實施了土地凍結(jié)措施，很快見效。因此，這次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地凍結(jié)措施給人們的印象，其直接導火索不是土地問題本身，而是宏觀調(diào)控的需要。但實際上，土地問題依然嚴峻，土地解凍后，一方面需要預防一些行業(yè)過熱問題死灰復燃，另一方面需要預防建設用地量的大幅反彈�！敝袊鐣茖W院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心，規(guī)劃研究室副主任李景國對記者說。
李景國介紹，經(jīng)過半年的土地凍結(jié)，許多地區(qū)，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，翹首期盼解凍，這種態(tài)勢，很容易出現(xiàn)強勁反彈。盡管伴隨土地的解凍，中央及其土地主管部門出臺了一些旨在防止反彈、加強建設用地控制、保護農(nóng)地的措施和規(guī)定，但他個人認為，關(guān)鍵是落實，而落實的關(guān)鍵是各級地方政府。根據(jù)目前的土地管理體制，各級政府掌握從農(nóng)地轉(zhuǎn)非的征用到土地一級市場等建設用地的源頭。對地方政府及其主要領(lǐng)導的違規(guī)、違法用地應追究責任、甚至刑事責任。
目前，國家對土地管理的政策和規(guī)定不可謂不多，但地方政府及其領(lǐng)導個人違規(guī)、違法用地的政治和經(jīng)濟風險或成本太低，而地方利益甚至個人利益（對少數(shù)貪官而言）又太大，是導致違規(guī)、違法用地屢禁不止的重要原因。
李景國建議，應該盡快實施物業(yè)稅，變土地稅費一次交付為細水長流，從根本上革除地方政府通過圈地賣地追求短期利益的制度性根源。另外，根據(jù)我國國情，也應考慮探索建立建設用地的全國性市場，在控制全國建設用地總量的前提下，通過建設市場，使建設用地增量過大地區(qū)付出更多成本，建設用地少的地區(qū)在市場中得到補償，尋求建設用地增量的地區(qū)平衡和公正。
明確土地行政管理目標是治本之策
土地問題既是一個熱點問題也是一個敏感問題，土地問題解決的好壞直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，如何較好地解決我國土地市場存在的問題是各級政府一直研究和探討的重要問題。對此，北京大學土地科學中心主任蔡運龍教授在接受記者采訪時表示，解決問題的關(guān)鍵在于是否明確了土地行政管理的目標。
北京大學土地科學中心主任蔡運龍教授介紹，最近，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》出臺，這表明自改革開放以來，我國最高行政直接干預土地管理的類似經(jīng)歷已至少是第三次了：20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)開發(fā)亂占耕地加快了土地管理法的出臺，鄧小平南巡講話后發(fā)生的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”導致1990年代中期的建設用地清理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用緊縮，世紀初新一輪圈地“運動”又使中央出面再次對農(nóng)地轉(zhuǎn)用加以緊縮并實行“三個暫�！薄�
這幾次“緊縮”所要解決的問題基本相同，之所以一而再、再而三，說明前幾次并沒有治根，那么這一次是否會重蹈覆轍呢？
對于人多地少的中國，食物安全問題是一柄“達摩克利斯之劍”，隨時高懸在我們頭上。問題的嚴重性還在于，中國正處在經(jīng)濟高速發(fā)展、城市化和工業(yè)化突飛猛進的時期，非農(nóng)用地的需求不可避免將進一步增長。于是，我們面臨以有限的適宜土地（主要是耕地）既要保證“吃飯”又要保證“建設”的兩難局面，生態(tài)退耕將進一步加劇這種沖突。
蔡運龍教授指出，其實不僅國家糧食安全、生態(tài)安全、保證建設用地需求都與耕地有關(guān)，一系列社會問題也在耕地轉(zhuǎn)移的過程中反映出來。例如：農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)民非農(nóng)化不同步，導致“三無”（無地、無業(yè)、無社會保障）農(nóng)民增多，成為社會穩(wěn)定的一大隱患；土地轉(zhuǎn)移的增值收益分配不公平，開發(fā)商攫取了大量超額利潤，地方政府獲取了可觀的土地出讓金，而農(nóng)民權(quán)益卻被剝奪；某些地方政府官員與開發(fā)商勾結(jié)，濫用土地征用權(quán)，低價征地，高價賣出，從中獲取不義之財，是行政腐敗的一大表現(xiàn)；中央三令五申保護耕地，地方為了追逐眼下之利卻自有對策，導致違規(guī)圈地的事件層出不窮，反映出中央與地方的矛盾等等。
他指出，面對諸如此類的問題，迄今的對策基本上只是在“治標”，常常既不可行，又不合理。業(yè)界熟知的一句話：“采取世界上最為嚴格耕地保護和土地管理政策的國家卻是世界上農(nóng)地最容易被征用的國家”，道出了我國土地行政管理的尷尬。
一方面，土地行政管理“把保護耕地作為首選目標”；另一方面，又存在利益機制驅(qū)動的“占地沖動”。土地行政管理不能統(tǒng)籌各種關(guān)系，就陷入顧此失彼，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，“緊縮”與“反彈”之所以一而再、再而三往復，癥結(jié)正在于此。
土地產(chǎn)權(quán)不明晰農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)
蔡運龍教授強調(diào)，為什么“采取世界上最為嚴格耕地保護和土地管理政策的國家卻是世界上農(nóng)地最容易被征用的國家”？因為在中國征地太容易，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔的風險。為什么征地容易？因為土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。
他說，我國城市土地屬國家所有，似乎產(chǎn)權(quán)較為明晰，但實際操作中也有種種模糊之處。例如，國家是誰？是中央政府還是地方政府？是政府的哪個部門？由于中央和地方、政府部門之間責權(quán)不明、利害沖突，于是出現(xiàn)種種“上有政策，下有對策”和部門扯皮的怪現(xiàn)象。
另一個根本原因是土地市場化不充分，這是產(chǎn)權(quán)不明晰的必然結(jié)果。農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個“征”字，充分表現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的特色，意味著“指令”，意味著“國家權(quán)力”。所以“市場價不如市長價”，開發(fā)商可以低價買進、高價賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等若干不合理現(xiàn)象。
我國城市和工業(yè)發(fā)展過程在一定程度上以犧牲農(nóng)民和農(nóng)村為代價的，這種傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思路仍未根本扭轉(zhuǎn)，致使被征用土地的農(nóng)民得不到合理的補償。例如，江蘇省滬寧高速公路的征地補償費為每畝5千元，而2000年滬寧高速在香港證券市場上市，評估的地價為每畝12萬元，為征地費的24倍。那里的農(nóng)地顯然不止值5千元/畝，農(nóng)民是被低價剝奪了。轉(zhuǎn)為交通用地后的高價值中有土地增值因素，部分是在經(jīng)濟社會進步條件下產(chǎn)生的，應“漲價歸公”，不應完全歸農(nóng)民所得；部分也是農(nóng)地本身的價值所實現(xiàn)的，應該部分歸農(nóng)民所有，但也被剝奪了�？梢姡r(nóng)民承受了雙重的剝奪，這有違市場經(jīng)濟的分配規(guī)律和社會發(fā)展的趨勢。
對此，蔡運龍教授表示，如果上述分析是準確的，那么治本之策也就清楚了。首先要真正實現(xiàn)“耕者有其田”。因為土地是農(nóng)民最主要的資產(chǎn)，土地所有權(quán)是農(nóng)民最重要的權(quán)力。只有將土地當作農(nóng)民的私產(chǎn)，農(nóng)民才真正有自己的權(quán)力，他們就不至于被隨便剝奪。在市場經(jīng)濟中，這種私產(chǎn)還會成為一種財富和資產(chǎn)，所有農(nóng)民都可以利用這種資產(chǎn)去發(fā)展，去增值，去完成原始積累。只有依靠這種普遍的（而不是個別暴發(fā)戶式的）發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村才能普遍自立，普遍富裕，根本解決“三農(nóng)”問題。
另一方面，當“耕者有其田”時，在農(nóng)村就“一切權(quán)力歸農(nóng)會”，官官相護、官商勾結(jié)也就失去了一個重要根基，導致腐敗的一個重要基礎(chǔ)也就土崩瓦解了。
其次要將“征地”制度改革為“購地”和“征購”制度。耕地一旦為耕者所有，其他人或組織（即使是政府）要擁有之，就應該按市場經(jīng)濟的規(guī)則去“購買”，而“征用”是不合理的。需要從法律、法規(guī)上建立這個原則，一旦如此，“征用”就既不合理，也不合法。從操作層面上看，“征地”補償?shù)臉藴适钦ǔ３Ｅc開發(fā)商持相同立場）說了算，農(nóng)民哪怕明知被剝奪也只有服從。而“購地”則是按市場規(guī)則辦事，這只“看不見的手”會作出公正的裁決。對于“公共利益”目標的耕地用途轉(zhuǎn)換，可采用“征購”的方式，它與“征地”的不同在于：耕地征購應該讓農(nóng)民有知情權(quán)、談判權(quán)，耕地征購的補償標準應該服從市場規(guī)則。
文/李佳鵬 王一娟
特約編輯：倪振強
