隨著一個個建設(shè)工地?zé)峄鸪斓亻_工，大片土地上崛起了一排排高樓、工廠，這些原本是國家所有的土地在交納一定數(shù)額的土地出讓金后，便在使用權(quán)上改旗易幟。有關(guān)專家估算，土地開發(fā)進入“大盤”時代時，由于土地市場管理中的種種不規(guī)范，每年國有土地收益流失至少在百億元以上。
土地收益大量流失
記者近來在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府在“經(jīng)營城市”的口號下，大興土木。依賴本級財務(wù)搞城市建設(shè)可謂杯水車薪，于是就盯向土地，因為土地征售之間的價差較大，有的土地管理部門直接下達年度土地出讓指標(biāo)。
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區(qū)的土地出讓金收入已經(jīng)占到財政收入的一半，有的作為預(yù)算外收入甚至超過同級同期的財政收入。
目前，征收的土地出讓金缺乏嚴格的監(jiān)督管理，有的不納入本級財政預(yù)算，而是將土地出讓金變成一些地方盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。
更為嚴重的是，不規(guī)范的土地交易行為引發(fā)土地收益大量流失：如一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，該有償出讓的行政劃撥；該招標(biāo)拍賣掛牌出讓的協(xié)議出讓或低價協(xié)議出讓，劃撥土地和集體土地非法入市；擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金等。
安徽省前副省長王懷忠在阜陽任職期間，批條子，開協(xié)調(diào)會，直接干預(yù)大量土地批租和出讓事務(wù)。國土資源部的一項調(diào)查表明，1994年到2000年，阜陽明顯屬于國有土地資產(chǎn)流失的高達10億元，而這筆巨資的絕大部分又都流入了王懷忠傾心扶持的少數(shù)“老板”手中。
在慕綏新?lián)紊蜿柺惺虚L時期，沈陽市土地開發(fā)出現(xiàn)熱潮：一些開發(fā)商打著“高科技農(nóng)業(yè)”的幌子，大行房地產(chǎn)開發(fā)之實，大量的土地被以行政劃撥的名義圈走，使國家和農(nóng)民遭受損失。數(shù)據(jù)顯示，從1997年至2000年間，行政劃撥供地占這個城市建設(shè)供地總量的七成左右。2000年，沈陽收回的土地出讓金僅為7000萬元人民幣，而附近一個批地量少于沈陽的中等城市同期土地出讓金卻達3億元。
誰在土地出讓中獲利最大
我國實行最嚴格的耕地保護制度，為什么在貫徹執(zhí)行和實際操作中往往落空？國土資源部耕地保護司負責(zé)人指出，主要是現(xiàn)行的土地收益分配辦法，往往導(dǎo)致占用耕地越多，地方或部門收益越大的結(jié)果，而采用的手段往往是“低進高出”。
隨著用地主體多元化，國家于上世紀90年代改革了供地政策，對一些營利性的用地項目實行國有土地有償使用，政府通過出讓國有土地收取土地出讓金。但供地政策改了，征地制度卻沒有改變。用計劃經(jīng)濟的辦法低價征地，用市場經(jīng)濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制。
按照有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)實施重組兼并、破產(chǎn)改制的，土地出讓金可以沖抵債務(wù)。這樣一來，企業(yè)性質(zhì)不再是國有企業(yè)，變成單位或者個人的股份制企業(yè)，改制企業(yè)不掏一分錢就可以將劃撥土地變?yōu)槌鲎層玫亍＜纫?guī)避了政府收購儲備土地，又無償或者低價取得了出讓土地使用權(quán)。
市、縣政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)非和土地限額審批中究竟能夠獲取多大的收益？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大致上有以下幾種：耕地占用費、耕地開墾費、土地有償使用費，有些市、縣還有城市增容費、交通建設(shè)基金、商業(yè)網(wǎng)點建設(shè)費等征地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為預(yù)算外資金進行“體外”循環(huán)。
浙江省一項調(diào)查表明，如果征地成本價是100％，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企業(yè)占四至五成，村級組織占近三成，農(nóng)民僅占5％至10％。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商或地方政府所獲取。
與一些地方政府獲得高額土地出讓金形成鮮明對比，同期農(nóng)民獲得的征地補償費卻極少，一些地方甚至截留、挪用征地補償費。據(jù)國土資源部調(diào)查，浙江省上虞市2000年土地出讓收入2．19億元，其中征地補償費只有591萬元，僅占賣地進賬的2．7％。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨意將農(nóng)地改為經(jīng)營性用地成為少數(shù)官員、部門尋租的一個主要途徑。國家在損失的土地出讓金中，一方面是被征地農(nóng)民只能得到低額的補償費，另一方面則是土地“倒?fàn)敗焙烷_發(fā)商從中大發(fā)橫財，造成“幾家歡樂幾家愁”的局面。
調(diào)整利益分配勢在必行
國務(wù)院發(fā)展研究中心劉守英研究員指出，土地的出讓金實際上是若干年土地使用期的地租之和，政府獲得的土地出讓金有很大比率是預(yù)支未來的收益。建議對土地的出讓金恢復(fù)其地租的經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。
專家認為，利益分配不合理是造成耕地減少的最主要原因之一。為改變多占地、多得益，以及耕地保護越好，地方越吃虧的舊機制，有效辦法是運用經(jīng)濟手段調(diào)整土地利用中的利益分配關(guān)系，形成在占用耕地上的自我約束機制，加大給失地農(nóng)民的補償。包括調(diào)整征地補償費的分配結(jié)構(gòu)，將土地補償費和安置補助費足額支付給失地農(nóng)民，或為失地農(nóng)民辦理社會保險；取消重復(fù)的稅費和不合理收費；在土地出讓金中切出一塊用于失地農(nóng)民的補償安置；各種營利項目的征地，允許被征地農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、租賃等形式參與項目合作，分享土地增值收益。
對地方政府實行保護耕地與利益獎懲掛鉤的政策。制定提高新增建設(shè)用地有償使用費標(biāo)準。對耕地保護好的地區(qū)，要從政策上給予傾斜，增加農(nóng)業(yè)等方面的資金投入；對未完成耕地保護、超計劃用地的地區(qū)給予重罰，減少下年建設(shè)用地指標(biāo)等。
加強制度建設(shè)，各級行政首長應(yīng)慎用“一支筆”，嚴把土地使用權(quán)出讓金減免關(guān)；財政、建設(shè)、國土部門要積極配合，抓好土地出讓金的全程征收管理與監(jiān)督管理，確保土地收益及時足額入庫。
全國土地利用總體規(guī)劃專家小組成員嚴金明說，20年來，中國經(jīng)濟發(fā)展中曾經(jīng)經(jīng)歷過三輪圈地?zé)�。每次圈地�(zé)岬脑蚨际堑胤秸淹恋禺?dāng)成生財之道，很多土地儲備中心甚至把農(nóng)用地預(yù)征后直接納入土地儲備。土地政策改革，應(yīng)讓政府逐步退出土地經(jīng)營，只有這樣，才能保證土地的合理利用，才能促進房地產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。(新華社記者 陳芳 張洪河)
編輯 張偉明
