安徽銅陵撤銷全部街道辦 全國(guó)推行尚難確定

　　在銅陵，社區(qū)居委會(huì)里掛上了“司法調(diào)解”等原本在街道里才有的牌子。特派記者 谷岳飛 攝

在大城市很難推行

　　街道辦，這個(gè)在中國(guó)存在了50多年的特色行政機(jī)構(gòu)，已徹底從安徽銅陵市消失。

　　近日，民政部基層政權(quán)司副司長(zhǎng)王金華接受媒體采訪時(shí)評(píng)價(jià)道：“這是城市管理中革命性的一種變革”。王金華表示：“街道辦的消失是一個(gè)趨勢(shì)”，“（銅陵模式）如果最終評(píng)估效果好的話將會(huì)在全國(guó)推廣”。

　　江蘇省相關(guān)部門已經(jīng)向本報(bào)記者明確，江蘇的街道辦目前沒(méi)有考慮撤銷。不過(guò)，銅陵為何要撤銷街道辦？這一改革對(duì)江蘇的各大城市管理有無(wú)借鑒之處？本報(bào)特派記者特地趕到了安徽省銅陵市。

　　“銅陵模式”一年多，居民感受如何？

　　撤銷街道辦，第一個(gè)吃螃蟹的是銅陵市銅官山區(qū)。

　　銅官山鷂山社區(qū)居民70多歲的陳老先生介紹，街道辦撤銷之后，最大的變化就是社區(qū)變大了，他所在的鷂山社區(qū)是由以前的3個(gè)老社區(qū)合并而成的。

　　街道辦是我國(guó)特色的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，真正登上我國(guó)政治體制舞臺(tái)緣于1954年，當(dāng)年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》，其中規(guī)定：十萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處等。這是街道辦事處作為城市基層管理體制的一級(jí)機(jī)構(gòu)的開(kāi)始。

　　經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一年時(shí)間的醞釀準(zhǔn)備后，2010年7月底，銅陵市銅官山區(qū)在全國(guó)率先啟動(dòng)了社區(qū)綜合體制改革，撤銷原有的6個(gè)街道，整合形成18個(gè)大社區(qū)，原有街道干部工作人員一律下派到各個(gè)社區(qū)任職。

　　這就是“銅陵模式”的雛形，這場(chǎng)改革的意義已被部分官員學(xué)者拿來(lái)和當(dāng)年安徽鳳陽(yáng)小崗村發(fā)起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革相提并論，稱首先在全區(qū)撤銷街道辦的銅官山區(qū)是城市中的“小崗村”。

　　街道辦有著濃烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特色，改革開(kāi)放之前，在我國(guó)城市的基層管理上，以街道辦為核心的街居制（街道居委會(huì)）和單位制一起，對(duì)我國(guó)城市的發(fā)展和管理起到了非常重要的作用。這讓外人頗為好奇，當(dāng)遠(yuǎn)離熟悉的街道辦之后，城市市民生活會(huì)發(fā)生幾多改變？

　　鷂山社區(qū)陳老先生：“今年頭上，社區(qū)里原來(lái)的那個(gè)青少年宮地塊要擴(kuò)建，項(xiàng)目規(guī)劃貼到墻上。我們這個(gè)地方，最不方便的就是沒(méi)有停車場(chǎng)，停起車來(lái)像搶。大家都希望規(guī)劃里面能單獨(dú)有個(gè)停車場(chǎng)，就把這個(gè)想法告訴了我們居委會(huì)。本來(lái)就是提提意見(jiàn)，沒(méi)想到還真起作用了，沒(méi)幾天在這個(gè)地塊的投標(biāo)條件中就多了一條‘必須修建一個(gè)5000平米的免費(fèi)停車場(chǎng)’。我覺(jué)得這就是因?yàn)榻值擂k撤銷了，居委會(huì)說(shuō)的話比以前管用?！?/p>

　　露采社區(qū)的居民王彩樺（音）：“我不大懂撤銷街道辦有什么改革意義，不過(guò)我是支持撤的。因?yàn)檗k事方便。就比如說(shuō)申請(qǐng)低保，以前那叫一個(gè)麻煩喲，跑了社區(qū)還要跑街道，沒(méi)有十天半個(gè)月根本下不來(lái)?，F(xiàn)在不用跑街道了，基本一個(gè)星期就能辦完?！?/p>

　　本報(bào)記者證實(shí)，撤銷街道前，低保申請(qǐng)程序是先在社區(qū)居委會(huì)申請(qǐng)，社區(qū)居委會(huì)將材料匯報(bào)給街道審核，街道審核后還需將材料提供給區(qū)民政局，然后再一個(gè)循環(huán)從民政局到街道辦再到居委會(huì)，耗時(shí)較長(zhǎng)。

　　改革并非傳說(shuō)的“常委一句話決定”

　　作為城市基層管理體制改革的一個(gè)樣本，“銅陵模式”被民政部官員高度肯定為：“這是城市管理中革命性的一種變革”?；诖耍藗兊囊蓡?wèn)是，城市基層管理體制改革，為何就要拿街道辦開(kāi)刀？

　　在銅官山區(qū)，記者聽(tīng)到的最先一種解釋是：2009年的一天，銅陵市委常委到銅官山區(qū)集體調(diào)研，其間一常委問(wèn)：區(qū)里的六個(gè)街道，每年要花多少錢？區(qū)官員回答多少多少。該常委一聽(tīng)便表示，與其在街道花這么多錢，還不如把它全部用在社區(qū)上。自此，銅官山區(qū)社區(qū)綜合體制改革開(kāi)始。

　　這一帶點(diǎn)“傳奇色彩”的解釋多少有點(diǎn)玄乎，這么大的一個(gè)事情，不大可能由一個(gè)官員一句話決定。本報(bào)記者找到了“銅陵模式”的操盤者、銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根，獲悉了標(biāo)準(zhǔn)答案。

　　銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根：“我們區(qū)是銅陵的中心城區(qū)，近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較為顯著的成績(jī)，但與之同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)矛盾也進(jìn)入高發(fā)期。而僅僅從社區(qū)層面改革，已經(jīng)難以疏通這些矛盾，因此區(qū)里面想到了整合區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)層面的資源。在全國(guó)各地一番考察之后，銅官山區(qū)選擇街道作為管理體制改革的突破口?！?/p>

　　“從社會(huì)管理的層面上來(lái)講，街道主要承擔(dān)上傳下達(dá)的角色，這就造成了工作環(huán)節(jié)多、信息容易失真、工作邊際遞減效應(yīng)等諸多弊端；而從社區(qū)工作的層面，社區(qū)居委會(huì)對(duì)老百姓的要求最了解，但限于自身的條件和職能，社區(qū)又很難快速、直接的解決老百姓的訴求。這就導(dǎo)致：看得見(jiàn)（百姓訴求）的，沒(méi)權(quán)力去解決；有權(quán)力解決的，不一定看得見(jiàn)?！?/p>

　　銅官山區(qū)市建社區(qū)一位副主任：“民政部王金華司長(zhǎng)說(shuō)，由于管理層次多，很多人財(cái)物到了街道這個(gè)層級(jí)就被截留光了，社區(qū)沒(méi)有手段、沒(méi)有服務(wù)資源、沒(méi)有財(cái)力，很多工作難以開(kāi)展。這話我感觸是很深的。改革前，我是老市建社區(qū)的社區(qū)主任，老社區(qū)只有9個(gè)社工，每年工作經(jīng)費(fèi)只有3萬(wàn)，而改革后，新的市建社區(qū)有38位工作人員，每年工作經(jīng)費(fèi)加在一起有七八十萬(wàn)，因而以前想做但沒(méi)有能力、也沒(méi)有精力做的事情諸如小區(qū)綠花帶建設(shè)等之類的事情現(xiàn)在很輕易就能做成?！?/p>

　　這也是“銅陵模式”受到民政部高度肯定的原因。記者了解到，隨著改革開(kāi)放的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，城市社會(huì)格局發(fā)生了深刻的變化：“單位人”向“社會(huì)人”的迅速轉(zhuǎn)化，流動(dòng)人口不斷增加，城市基層管理的內(nèi)容越來(lái)越多，居民的社區(qū)參與要求愈來(lái)愈強(qiáng)烈。如此形勢(shì)下，單位制、街居制（街道居委會(huì)）等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市基層管理體制弊端盡現(xiàn)。

　　1991年，民政部首次提出了社區(qū)建設(shè)的理念和任務(wù)，倡導(dǎo)城市基層建設(shè)應(yīng)以社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，推動(dòng)城市基層管理體制的改革。此后，全國(guó)各地的基層城市管理探索，都往社區(qū)居委會(huì)上傾斜，街道辦的地位開(kāi)始受到?jīng)_擊。

　　陽(yáng)光社區(qū)，是當(dāng)?shù)爻蜂N街道后的一個(gè)“大社區(qū)”。特派記者 谷岳飛攝

　　思考

　　北京深圳試點(diǎn)都失敗“銅陵模式”中小城市易實(shí)行

　　雖然認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行管理體制的弊端，但要向一級(jí)行政機(jī)構(gòu)開(kāi)刀，這讓改革者多有顧慮。

　　銅官山區(qū)副區(qū)長(zhǎng)紀(jì)希望便對(duì)本報(bào)記者介紹了他當(dāng)時(shí)的擔(dān)心：“一個(gè)項(xiàng)目搞不成功，最多就是損失幾十萬(wàn)塊錢，而一個(gè)體制改革失敗了，不僅是經(jīng)濟(jì)損失，重者還可能造成不穩(wěn)定?！?/p>

　　6個(gè)街道辦的一把手如何安排？這是擺在銅官山區(qū)區(qū)委區(qū)政府面前最頭疼的問(wèn)題。王綱根介紹，改革還未開(kāi)始，已經(jīng)有聽(tīng)到風(fēng)聲的街道干部找到他，希望能調(diào)到區(qū)里。記者了解到，銅官山區(qū)6個(gè)街道，共有196名工作人員，這些人中包含公務(wù)員、事業(yè)編制人員以及聘用人員。

　　但在醞釀、準(zhǔn)備了一年多時(shí)間后，2010年7月，銅官山區(qū)還是決定在全區(qū)范圍內(nèi)推行社區(qū)綜合體制改革，將6個(gè)街道全部撤銷，原有的49個(gè)社區(qū)合并成18個(gè)大社區(qū)，以減少管理層級(jí)，加強(qiáng)基層力量和居民自治。

　　改革后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級(jí)職能部門，而社會(huì)管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)。

　　整合后的新社區(qū)，設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心，前者主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對(duì)居民的事項(xiàng)實(shí)行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會(huì)則還原自治功能，組織居民開(kāi)展各類活動(dòng)。

　　為了保證改革順利進(jìn)行，銅官山區(qū)定下“三不變”政策，即所有人的身份不變、職級(jí)不變、待遇不變；并實(shí)行“一刀切”的辦法，所有街道人員一律下沉到社區(qū)，不調(diào)一個(gè)人到區(qū)里。

　　為了讓街道辦人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)起到安慰、平衡的作用，王綱根除了挨個(gè)跟6個(gè)街道的一把手談話、安撫之外，銅官山區(qū)還從區(qū)直部門下派干部到社區(qū)，這批干部中包括了政法委副書記、招商局副局長(zhǎng)等不少和街道辦一把手級(jí)別相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)。

　　有人擔(dān)心銅陵的改革換湯不換藥，只不過(guò)是將社區(qū)改成了一個(gè)個(gè)“小街道”。王綱根介紹，街道辦下沉都是管理和公共服務(wù)職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等職能都收歸區(qū)直部門，“它就是想搞行政也搞不起來(lái)”，“現(xiàn)在干部都是和群眾面對(duì)面，要是他們擺架子，老百姓誰(shuí)會(huì)信他這一套??？”

　　銅官山區(qū)改革成功之后，這一模式迅速被銅陵市推廣，今年7月底，隨著最后一個(gè)街道撤銷，街道辦徹底退出了銅陵市民的生活。

　　在評(píng)價(jià)安徽“銅陵模式”時(shí)，民政部高官一句“街道辦的消失是趨勢(shì)”讓全國(guó)所有的街道辦都不得不顧鏡自盼。但值得一提的是，在銅陵改革之前，南京白下區(qū)以及北京、深圳等地，都曾試水撤銷街道辦，但改革均未收獲成功。就連銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根亦坦承：“銅陵模式”或許在中小城市更易實(shí)行。

　　王綱根表示，他的終極理想是，希望將來(lái)社區(qū)居民人人都能參與社區(qū)管理、服務(wù)。這應(yīng)該是我國(guó)城市基層管理體制改革的目標(biāo)之一。而對(duì)于如何達(dá)到這一目標(biāo)，大城市的改革如何進(jìn)行，顯然還需更多有智慧的城市管理者探索。（特派記者 谷岳飛 安徽銅陵報(bào)道）