三江源：生態(tài)補償如何破題

美麗的三江源（資料圖片）

陳昌智（右二）率民建中央調(diào)研組在青?？疾?。 　　何曉軍攝

　　青海三江源，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽為“中華水塔”。在這個中國最重要的水資源涵養(yǎng)地和生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)補償該如何進行，錢從哪里來，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)怎么定，錢發(fā)下去又該如何監(jiān)管……不久前，民建中央組織調(diào)研組，由主席陳昌智帶隊，就這一系列有關(guān)生態(tài)補償?shù)膯栴}進行了考察。

　　生態(tài)補償勢在必行

　　在三江源發(fā)展經(jīng)濟，時刻面臨著生態(tài)與環(huán)境的挑戰(zhàn)，既要保護三江源地區(qū)的生態(tài)，保障“中華水塔”的水源，又要依靠資源發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，這始終是一個矛盾。

　　7月17日，三江源區(qū)生態(tài)服務(wù)功能價值評估研究報告會在北京舉行。會上提供的報告認為，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)可提供的直接使用價值約為71693.5億元，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的間接使用價值為32290.575億元。三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能每年的非使用價值總值為453.06億元。

　　令人遺憾的是，近年來，由于超載放牧、盲目采挖、盜獵等不合理的開發(fā)利用以及全球氣候變化等諸多因素的綜合影響，三江源區(qū)草地生態(tài)系統(tǒng)退化、高寒濕地萎縮、生物多樣性銳減等生態(tài)環(huán)境危機不斷加劇，人口、資源、環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，不僅嚴重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，而且危及到了中下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境乃至全國的生態(tài)安全。

　　事實上，為了保證長江、黃河的水質(zhì)和流量，作為上游地區(qū)，青海已付出了高昂的代價。相關(guān)統(tǒng)計顯示，僅三江源地區(qū)禁伐和休牧，青海每年損失的林業(yè)和牧業(yè)收入就以數(shù)十億元計。

　　所幸，近年來，隨著中國政府和民眾環(huán)境意識的不斷增強，生態(tài)補償?shù)睦砟钜训玫綇V泛認可。許多學(xué)者和專家都提出了在三江源區(qū)建立生態(tài)補償機制，對環(huán)境問題中產(chǎn)生的損失予以補償。

　　專家認為，由于三江源生態(tài)保護所需成本巨大，當(dāng)?shù)卣疅o力承擔(dān)，只有建立完善的生態(tài)補償長效機制，才能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

　　“上游犧牲開發(fā)保護了生態(tài)環(huán)境，才使下游獲得安全清潔的水。因此，不對上游進行生態(tài)補償，很難取得平衡發(fā)展?！焙戏使I(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、安徽省生態(tài)工程技術(shù)研究中心主任汪家權(quán)在參加民建中央調(diào)研組赴青?？疾旌笳f。

　　記者了解到，在三江源生態(tài)保護和建設(shè)工程啟動之初，中國政府便對生態(tài)保護和建設(shè)者在經(jīng)濟上給予了一定補償。截至目前，國家累計下達三江源生態(tài)保護和建設(shè)資金40億元，目前已完成投資34億多元。但這些補償與三江源區(qū)放棄發(fā)展經(jīng)濟的成本相比，差距很大。而牽涉面極為廣泛的生態(tài)補償機制如何建立，如何確立下游生態(tài)受益地區(qū)對上游生態(tài)保護建設(shè)地區(qū)的補償，至今尚無定論。

　　去年5月，青海省政府向國務(wù)院上報了《三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)試驗總體方案》，目前，國家發(fā)改委已完成《總體方案》修編，正在征求各部門意見。與此同時，青海省加快組織編制完成的《三江源地區(qū)生態(tài)補償機制總體實施方案》及《三江源生態(tài)補償機制實施辦法》，已于今年7月上旬上報至財政部。

　　民建中央主席陳昌智在對三江源生態(tài)環(huán)境保護進行實地考察后表示，盡快建立健全三江源自然保護區(qū)的各項保護工作和生態(tài)補償機制意義重大，是一件關(guān)系全國生態(tài)安全的大事。他同時表示，民建中央將繼續(xù)支持青海省在社會經(jīng)濟、生態(tài)保護等方面開展的工作，為三江源生態(tài)保護建言出力。

　　補償范圍如何定

　　如果實施生態(tài)補償，范圍該如何界定？三江源地區(qū)有哪些方面的付出應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a償呢？

　　民建中央調(diào)研組認為，在三江源地區(qū)的生態(tài)補償主要應(yīng)當(dāng)包括三大方面：

　　一是對農(nóng)牧民生活的補償，應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏疁?zhǔn)不低于別的地方。

　　比如實施草場禁牧后，牧民的生產(chǎn)收益大幅度下降，日常生活燃料由自產(chǎn)變?yōu)橘徺I，生活費支出增大。國家現(xiàn)行政策對牧民僅給予5.5斤飼料糧補貼，折合現(xiàn)金2.48元，無生活費補貼，補貼缺項且標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。再如，在三江源區(qū)生態(tài)移民安置工程中，國家人均補貼8000元。由于工程中水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施及牧民住宅建設(shè)的基礎(chǔ)材料運輸線長，建設(shè)成本高，實際發(fā)生的工程費用為人均1.5萬元，補貼標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。此外，牧民從草場上遷出到城鎮(zhèn)居住，醫(yī)院、學(xué)校等一系列配套設(shè)施的建設(shè)，不僅要進行補償，還應(yīng)當(dāng)保證標(biāo)準(zhǔn)不低于其它地區(qū)居民。

　　二是生態(tài)平衡的維護和修復(fù)需要補償。目前，國家對三江源156萬畝重點公益林管護費補償標(biāo)準(zhǔn)是每年5元/畝，這個標(biāo)準(zhǔn)量遠不能滿足實際需要。此外，三江源還有2743.5萬畝灌木林和疏林地尚需納入國家補償范圍之內(nèi)?！叭吹貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，光是維護目前的生態(tài)平衡不進一步惡化，就需相當(dāng)大的資金投入，如要進行修復(fù)，更需要長時間、大資金量的投入?！蓖艏覚?quán)說。

　　三是因保護生態(tài)環(huán)境而限制經(jīng)濟發(fā)展所失去的眾多機會成本需要補償。三江源為保護生態(tài)環(huán)境限制了不少產(chǎn)業(yè)發(fā)展，影響了地方財政收入和農(nóng)牧民收入。三江源已查明礦產(chǎn)價值在3626億元以上，還有一些沒有參加計算的礦產(chǎn)如水晶、灰?guī)r、礦泉水、地下熱水等。由于禁止開發(fā)和限制開發(fā)，這部分礦產(chǎn)資源價值即為機會成本，同樣需要補償。

　　補償資金怎么籌措

　　作為中國最為重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)域，三江源流域生態(tài)補償因其跨度最大、涉及省份最廣，一直成為各方利益膠著的所在。這當(dāng)中，資金如何籌集，是各方爭執(zhí)的焦點之一。

　　汪家權(quán)曾經(jīng)參與新安江地區(qū)的生態(tài)補償研究，他對此進行了一項簡單的描述，那就是一噸清潔未受污染的水，到底具有多少生態(tài)價值？這水從三江源地區(qū)流出，沿途各省份應(yīng)當(dāng)分別付出多少費用？如果其間受到污染，當(dāng)中的懲罰又應(yīng)當(dāng)如何進行？再比如，三江源地區(qū)保護生態(tài)，減少了沙塵暴的發(fā)生頻率，凈化了空氣，這樣的貢獻又值多少錢，別的省份又應(yīng)當(dāng)如何進行補償？

　　汪家權(quán)建議，應(yīng)當(dāng)把生態(tài)保護區(qū)與下游地區(qū)變成一個系統(tǒng)來考慮，由中下游受益地區(qū)分別向中央政府付出一定費用，再由國家向生態(tài)保護區(qū)發(fā)放。“我們一定要有這樣的認識，那就是好的生態(tài)輸出也是一種產(chǎn)品，而中央政府就是這個好產(chǎn)品的買家，再提供給下游省份?！蓖艏覚?quán)說。

　　在民建中央的專題建議書中，對于資金的籌措提出了更為具體的建議：應(yīng)建立多元融資機制，設(shè)立三江源生態(tài)保護基金和三江源創(chuàng)業(yè)扶持基金，發(fā)行三江源生態(tài)保護彩票。支持國有銀行在試驗區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，引導(dǎo)銀行加大對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，特別是中小企業(yè)和農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)等方面的信貸支持力度，建立銀行貸款擔(dān)保、貼息等制度。通過稅收優(yōu)惠、財政獎補等方式，積極扶持村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機構(gòu)和地方性金融機構(gòu)健康發(fā)展，鼓勵將在當(dāng)?shù)匚盏拇婵钪饕糜谥С之?dāng)?shù)匕l(fā)展等。

　　資金監(jiān)管同樣重要

　　還有一個問題同樣重要，那就是資金籌集并下發(fā)到保護區(qū)后，如何使用和監(jiān)管？生態(tài)保護的成效又該如何評價？

　　在青海省財政廳草擬的《三江源生態(tài)補償機制實施辦法》中，專門用一章篇幅，對生態(tài)補償資金的使用管理進行規(guī)定，其中要求實行補償資金專戶管理，并建立和實施三江源生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付績效評估制度。對擠占、截留或挪用生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金行為的懲處辦法也作了規(guī)定。

　　《三江源國家生態(tài)保護綜合實驗區(qū)生態(tài)補償方案研究》中提出，應(yīng)當(dāng)建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)部（?。┘壜?lián)席會議制度，指定獨立的第三方機構(gòu)管理資金，每年進行目標(biāo)考核，主要包括：資金管理是否科學(xué)安全，補償內(nèi)容和補償標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理，資金發(fā)放是否透明高效，資金使用的預(yù)期效益（包括生態(tài)改善目標(biāo)、公共服務(wù)水平提高目標(biāo)、民生改善目標(biāo)等三方面）是否實現(xiàn)。

　　“相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律確定很重要。生活在三江源地區(qū)的人民，天然地對保護當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境負有義務(wù)，而下游省份在有義務(wù)付出的同時，同樣也有權(quán)利了解保護區(qū)的生態(tài)保護進展情況，并對此開展監(jiān)管，這是保證生態(tài)補償機制可持續(xù)進行的重要方面?！蓖艏覚?quán)說。