事業(yè)單位人事改革引關(guān)注 未來(lái)目標(biāo)指全員聘用

????事業(yè)單位承擔(dān)了歷次機(jī)構(gòu)改革的成本。未來(lái)十年，事業(yè)單位人事制度改革將堅(jiān)持科學(xué)化、民主化、制度化的改革方向

????近日，胡錦濤強(qiáng)調(diào)要抓住當(dāng)前干部群眾反映突出的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，毫不動(dòng)搖地推進(jìn)干部人事制度改革，既要積極探索創(chuàng)新，又要穩(wěn)妥有序推進(jìn)。習(xí)近平也要求在建立健全科學(xué)的選人用人機(jī)制上邁出更大步伐、取得更大成效?！?010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》印發(fā)后，連日來(lái)從中央組織部召開(kāi)

????據(jù)有關(guān)專(zhuān)家介紹，《規(guī)劃綱要》提出的基本目標(biāo)之一是“深化分級(jí)分類(lèi)管理，健全干部人事制度體系”，其中，完善符合事業(yè)單位特點(diǎn)的分類(lèi)管理制度是任務(wù)之一；而統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革，被《規(guī)劃綱要》以單項(xiàng)列明，對(duì)“深化事業(yè)單位人事制度改革”提出了明確要求，未來(lái)十年的改革路徑已經(jīng)清晰。

????“事業(yè)單位承擔(dān)了歷次機(jī)構(gòu)改革的成本，其本身的改革也因之而異常復(fù)雜”，人力資源和社會(huì)保障部人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)說(shuō)，根據(jù)中央精神，深化事業(yè)單位人事制度改革，要按照加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革的總體要求，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，創(chuàng)新管理體制，轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，形成權(quán)責(zé)清晰、分類(lèi)科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力，符合事業(yè)單位特點(diǎn)的人事制度。

????16字原則

????“事業(yè)單位改革能走多遠(yuǎn)，很大程度上取決于其人事制度改革的進(jìn)展”，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部汪玉凱教授這樣形容事業(yè)單位人事制度改革的重要性，“事業(yè)單位改革即使取得了一些突破，如果沒(méi)有人事制度改革的跟進(jìn)，也會(huì)發(fā)生倒退?！?/p>

????高層對(duì)深化事業(yè)單位人事制度改革定下“權(quán)責(zé)清晰、分類(lèi)科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力”16字原則，勾勒出事業(yè)單位人事制度改革的整體輪廓。

????權(quán)責(zé)清晰，首先牽涉到事業(yè)單位與政府的責(zé)權(quán)劃分?！澳壳笆聵I(yè)單位存在兩大問(wèn)題。一是將單位利益凌駕于公共利益之上，比如公立醫(yī)院看病難看病貴、義務(wù)教育學(xué)校擇校亂收費(fèi)；二是事業(yè)單位行政化趨勢(shì)嚴(yán)重，很多單位還有行政級(jí)別，領(lǐng)導(dǎo)選任、人員考核完全套用政府系統(tǒng)的干部人事制度，與實(shí)際相脫節(jié)，并導(dǎo)致收入分配差距拉大”，汪玉凱說(shuō)，這都和政府與事業(yè)單位之間的責(zé)權(quán)不清有關(guān)。

????吳江認(rèn)為，政事分開(kāi)的核心是劃清政府與事業(yè)單位之間的權(quán)力邊界，分清決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、生產(chǎn)權(quán)。“下放權(quán)限，讓事業(yè)單位享有充分的人事自主權(quán)”。

????機(jī)制靈活，強(qiáng)調(diào)了人事制度要符合事業(yè)單位的特點(diǎn)。目前我國(guó)共有130多萬(wàn)戶(hù)事業(yè)單位，主要為醫(yī)院、學(xué)校、科研院所、媒體等；有3000多萬(wàn)名事業(yè)單位從業(yè)人員，占公共部門(mén)就業(yè)人數(shù)的41%，這其中61%的人員是受過(guò)良好教育的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右。事業(yè)單位因其公益性的組織屬性而顯示出與政府、企業(yè)不同的鮮明特點(diǎn)。

????“與企業(yè)相比，事業(yè)單位強(qiáng)調(diào)的是為廣大人民群眾提供公共服務(wù)產(chǎn)品，有較強(qiáng)的公益性，并且具有一定的壟斷性和強(qiáng)制性”，吳江說(shuō)，“這就決定了事業(yè)單位的人事制度改革，并不是一個(gè)單位自己可以決定的事情，而須在廣大人民群眾的監(jiān)督和參與下、在法律規(guī)范的框架內(nèi)進(jìn)行。”

????與政府相比，事業(yè)單位的從業(yè)人員從事的是知識(shí)性、技術(shù)性工作，有相對(duì)的獨(dú)立性、靈活性和創(chuàng)造性。而且，事業(yè)單位涉及的行業(yè)、類(lèi)型很多，很難想象將教授、醫(yī)生、演員、運(yùn)動(dòng)員覆蓋于一種考核評(píng)價(jià)制度之下?！笆聵I(yè)單位人事制度應(yīng)該"一事一法"，即每個(gè)單位都應(yīng)有符合自己特點(diǎn)的人事法則”，吳江說(shuō)。

????由于事業(yè)單位公益性的組織屬性和靈活性特點(diǎn)，事業(yè)單位人事制度，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員選任、考核評(píng)價(jià)，還是工作人員聘用、考核，都要充分考慮到不同行業(yè)、不同類(lèi)型事業(yè)單位的具體特點(diǎn)?！斑@就是"符合事業(yè)單位特點(diǎn)的分類(lèi)管理制度"的含義所在”，汪玉凱表示。

????監(jiān)管有力，則是明確誰(shuí)來(lái)監(jiān)管事業(yè)單位。事業(yè)單位的資產(chǎn)是國(guó)家的，資金出自公共財(cái)政，服務(wù)對(duì)象是公眾。因此，政府和公眾要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行有效監(jiān)管。

????“公共服務(wù)的產(chǎn)品質(zhì)量要受百姓的監(jiān)督；政府要監(jiān)管事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)保值，并保證其用途的正確性和支出的有效性，還要對(duì)事業(yè)單位從業(yè)人員的資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督，確保不違規(guī)違紀(jì)”，吳江說(shuō)。

????分類(lèi)之難

????無(wú)論是從人事制度改革自身，還是從事業(yè)單位的整體改革來(lái)觀察，“科學(xué)分類(lèi)”，都是改革的“命門(mén)”。正如中央編辦領(lǐng)導(dǎo)接受本刊采訪時(shí)曾說(shuō)的：分類(lèi)最難。難在幾乎所有的事業(yè)單位都不同程度地“沾了經(jīng)營(yíng)”。

????根據(jù)目前的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)的事業(yè)單位大體可以分為三類(lèi)。

????第一類(lèi)是主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)。目前一些實(shí)行“參照公務(wù)員管理”的事業(yè)單位，其中一部分都具有行政執(zhí)法權(quán)，履行行政管理職能?！按祟?lèi)事業(yè)單位行政色彩濃重的，應(yīng)該回到政府體系，人事制度回歸公務(wù)員序列”，汪玉凱說(shuō)。

????第二類(lèi)是主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，走向市場(chǎng)。

????第三類(lèi)是主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革目標(biāo)是整合資源，強(qiáng)化公益屬性，加強(qiáng)政府監(jiān)管。這一類(lèi)事業(yè)單位量大面寬?！凹词故枪嫘缘?，也分純公益和準(zhǔn)公益。前者，如義務(wù)教育階段中小學(xué)、公共衛(wèi)生防疫等行業(yè)的事業(yè)單位，應(yīng)由財(cái)政絕對(duì)包干；后者，如各大公立醫(yī)院、大學(xué)等，則可以允許其運(yùn)用市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)運(yùn)作”，汪玉凱說(shuō)，“但前提是為了更好地提供公共服務(wù)，而不是以單純盈利為目的。政府應(yīng)嚴(yán)格約束、控制這個(gè)"度"。”

????大體的類(lèi)型有了，但是如何認(rèn)定某個(gè)具體的單位到底屬于哪一類(lèi)，卻并不容易。比如新聞出版單位，雖然有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但如果其主要職能是政府宣傳，那是算公益類(lèi)，還是經(jīng)營(yíng)類(lèi)？再如一些行政附屬單位，如統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)、信息服務(wù)等機(jī)構(gòu)，有行政職能，也有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，是回歸政府體系，還是轉(zhuǎn)為企業(yè)？

????“分類(lèi)改革之所以推動(dòng)艱難，還有另一個(gè)原因——未定性先分類(lèi)”。吳江說(shuō)，現(xiàn)在的分類(lèi)方法是根據(jù)“存量”的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)分的，而不是從事業(yè)單位的屬性來(lái)分的?！笆聵I(yè)單位本來(lái)就是圍繞著公共利益來(lái)設(shè)立的，現(xiàn)在有些事業(yè)單位卻變成了為政府財(cái)政減負(fù)、解包袱而成立。因此首先應(yīng)該明確哪些是應(yīng)該回歸公共部門(mén)的”，吳江說(shuō)，“如果這個(gè)類(lèi)分不好，那么下一步人事制度改革中的"聘用合同"就會(huì)性質(zhì)不明”。

????全員聘用

????12月18日召開(kāi)的全國(guó)人力資源和社會(huì)保障工作會(huì)議傳出信息，未來(lái)我國(guó)將繼續(xù)推行聘用制度，爭(zhēng)取2010年在全國(guó)全面建立聘用制度。

????自2002年起，我國(guó)開(kāi)始試行聘用制，推行面不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)實(shí)行聘用制度的單位占事業(yè)單位總數(shù)的比例從2004年的36%，2006年的51%，2008年的74%，逐步增加到2009年的80%。未來(lái)的目標(biāo)直指“全員聘用”。

????“實(shí)行全員聘用制以后，再進(jìn)事業(yè)單位的"新人"將不會(huì)再有"終身制"了”，汪玉凱說(shuō)，“這將大大緩解目前事業(yè)單位從業(yè)人員多種身份并存、身份歧視等現(xiàn)象”。

????正式編制、事業(yè)編制、聘用合同制、臨時(shí)工，一個(gè)事業(yè)存在多少種“身份”的員工，便會(huì)產(chǎn)生多少種形式的考核方式、薪資標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中，合同工、臨時(shí)工與編內(nèi)員工在收入分配方面、福利待遇等方面的差異也越來(lái)越明顯。完善事業(yè)單位收入分配制度，與建立健全考核辦法，成為改革的焦點(diǎn)之一。

????與此同時(shí)，由于人民群眾公共服務(wù)需求的增加，事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)產(chǎn)品相應(yīng)猛增，事業(yè)單位“編外編”、編制混亂成了普遍現(xiàn)象。

????“編制，是事業(yè)單位人事制度改革的瓶頸。編制規(guī)模的擴(kuò)大，無(wú)論如何也趕不上事業(yè)單位的發(fā)展速度”，吳江說(shuō)，大家都發(fā)現(xiàn)了編制內(nèi)用人備受束縛，一用就“死”，用人自主權(quán)難以落實(shí)。所以現(xiàn)在很多單位即使有編制也不用，而喜歡用聘用合同制，這折射出事業(yè)單位的客觀需求和編外用人的大勢(shì)所趨?！耙虼诵枰砰_(kāi)編制，讓單位根據(jù)"事"與"費(fèi)"自主決定人員多少”。

????在受訪專(zhuān)家看來(lái)，“封住存量”，實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”，是“編制”與“聘用”之間過(guò)渡的最好辦法。要按照中央要求，逐步健全以合同管理為基礎(chǔ)的事業(yè)單位用人機(jī)制，探索不同行業(yè)、不同類(lèi)型事業(yè)單位實(shí)行聘用合同制的具體辦法；完善崗位設(shè)置管理制度，全面推行公開(kāi)招聘和競(jìng)爭(zhēng)上崗。同時(shí)，建立事業(yè)單位人員編制總量調(diào)控體系，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理。

????另?yè)?jù)了解高層信息的專(zhuān)家透露，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用制度也將進(jìn)一步完善，委任、聘任、選任等方式，將完全取代過(guò)去一枝獨(dú)秀的“委任”制。

????“這表明，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)選拔方式在科學(xué)性、民主性方面將有進(jìn)步。同時(shí)，制定符合不同行業(yè)特點(diǎn)的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核評(píng)價(jià)辦法，也將避免政府官員考評(píng)體系僵硬套用于事業(yè)單位的弊端”，汪玉凱說(shuō)。

????改革的焦點(diǎn)還有事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系建設(shè)。目前在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)有《公務(wù)員法》，企業(yè)有《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》，唯獨(dú)事業(yè)單位沒(méi)有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項(xiàng)政策規(guī)定也不健全。

????據(jù)了解，“事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例”正在制定之中。這一條例在人事部時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始起草，2007年大部制改革后，此項(xiàng)工作移至人力資源和社會(huì)保障部。目前，這一條例正在國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)。

????“這是一部事業(yè)單位人事管理總章程性質(zhì)的行政法規(guī)，它立足于確定基本制度、規(guī)范基本環(huán)節(jié)、解決基本問(wèn)題，將為建立系統(tǒng)性的事業(yè)單位人事管理制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”，吳江說(shuō)，按照崗位管理的要求，條例將逐步制定和完善貫穿于人員“進(jìn)、管、出”各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度，如崗位設(shè)置、人員聘用、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、工資福利、退休、人事?tīng)?zhēng)議，等等。

????“目前來(lái)看，關(guān)鍵在于配套政策。比如健全事業(yè)單位社會(huì)保障制度，以及與人員流動(dòng)相關(guān)的社保接轉(zhuǎn)、檔案管理等多方面政策”，吳江表示。

????“制定條例，可以將事業(yè)單位過(guò)去十幾年改革的成功經(jīng)驗(yàn)固定化、法律化，最大限度地減少人為因素影響，保持事業(yè)單位人事制度的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，汪玉凱說(shuō)。

????據(jù)悉，這一條例將于未來(lái)一至兩年內(nèi)出臺(tái)，并逐步完善。