中央力推省直管縣 縣委書記將由省委直接任命

????“重用”縣委書記的背后????

????7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行。

????而在今年初，中共中央1號文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，依法探索省直接管理縣(市)的體制。

????之后的4月，中共中央組織部一系列文件，指向“提高縣委書記地位，為省直管縣進(jìn)一步

????中國社科院農(nóng)村社會問題研究中心主任于建嶸在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，在現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約下，財(cái)政單兵突進(jìn)式的改革將步履艱難，“省直管縣不僅是財(cái)權(quán)的問題，干部人事權(quán)是體制改革最重要的內(nèi)容”。

????縣委書記地位提高

????省直管縣，對縣委書記而言已有更早的時間表。

????今年7月前，云南、河北、湖南等省份相繼落實(shí)中組部要求，規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報經(jīng)省委常委會議審議。這是自1983年實(shí)行干部分級管理、下管一級管理體制后的一項(xiàng)重大調(diào)整，在此之前部分省份將縣委書記的選拔任用權(quán)下放到地市級黨委。

????湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國新聞周刊》：“往后縣委書記的推舉任用從縣級組織部開始，由地市級呈報省委組織部，部委會討論后呈報省常委會，最終通過票決制任用，省委也將在更大范圍內(nèi)調(diào)配縣委書記?！?/p>

????這是繼縣委書記培訓(xùn)、縣級公安局長輪訓(xùn)等培訓(xùn)舉措后，中央對基層干部隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。

????4月，中組部一系列文件指向解決縣級區(qū)域內(nèi)重大社會矛盾及事件、縣委書記腐敗、任期不穩(wěn)等問題。4月12日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)明確了縣委書記選拔任用、培訓(xùn)監(jiān)督等重大調(diào)整。

????《規(guī)定》提出，縣委書記的選拔任用，應(yīng)按程序報經(jīng)省級黨委常委會議審議。而這項(xiàng)重大調(diào)整已經(jīng)列出了時間表，“2009年上半年，各地要建立制度，落實(shí)此項(xiàng)規(guī)定。”

????5月18日，中共中央組織部部長李源潮在貫徹落實(shí)《規(guī)定》的講話中指出，改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，縣一級的地位和作用日益重要，“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”。

????“過去上面下來的改革有收權(quán)的，也有放權(quán)的，各地級市考評縣委書記的指標(biāo)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)方法不盡一致，導(dǎo)致不少書記只謀人不謀事，只講政治不講工作?！?基于對縣級干部的了解，楊子晚認(rèn)為，“書記作為一把手，崗位重要，但以往不夠重用，由省委任命是對縣委書記重視程度的提高?！?/p>

????“往后的縣委書記由省委任命，現(xiàn)任優(yōu)秀書記也有待突破上升瓶頸。”從基層組織工作的角度來看，楊子晚認(rèn)為干部選拔任用措施對縣委書記的任職激勵相當(dāng)重要。

????“向上的職位資源缺乏，以前得到提拔的縣委書記不多，大都平調(diào)到市直部門、省直單位直至退休，級別不變。”楊子晚告訴《中國新聞周刊》，“近年來湖南干部選拔開始重視基層，我所在的瀘溪縣，原縣委書記已被提拔為副廳級干部，而以前提拔一個副廳級干部需要調(diào)到地市一級任職。”

????2008年11月，時任湖南省瀘溪縣縣委書記的董清云在中央黨校接受培訓(xùn)后，調(diào)任省交通廳副廳長。同期，湖南直接提拔了14名縣(市、區(qū))委書記到省直廳局擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

????就地提高級別也是一項(xiàng)重要的激勵措施。2006年起，廣東、江蘇等省開始提高縣委書記級別，出現(xiàn)副、正廳級別的縣委書記，市委常委兼任縣委書記等。

????此次中組部《規(guī)定》中，對縣委書記可提拔為上一級領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記的舉措也加以明確。

????省直管縣嘗試

????中共中央黨校教授王貴秀認(rèn)為，激勵、監(jiān)督手段難以解決縣域面臨的問題，要改變基層矛盾、政令不暢等問題，必須直面制度改革。

????1982年開始推行的“市管縣”體制，打破了市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局。1994年分稅制改革，以及部分行政部門垂直管理后，縣域的部分權(quán)力被上收到地級市，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式也發(fā)生了極大改變。個別地方發(fā)生過上級官員通過控制人事權(quán)，頻繁調(diào)動縣委書記以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的先例。中組部已發(fā)布多個文件強(qiáng)調(diào)縣委書記的任期穩(wěn)定，并要求省(區(qū)、直轄市)黨委組織部每年向中組部報告縣委書記調(diào)整情況。

????在《規(guī)定》發(fā)布前，有半數(shù)的省區(qū)已恢復(fù)省級黨委常委會研究決定縣委書記的選拔任用。

????“目前省管基層組織工作只涉及人事任命權(quán)，其他日常事務(wù)還是由地級市管理?！睏钭油碚J(rèn)為，“往后實(shí)現(xiàn)省直管縣，與地市級平行可能是解決縣級困境的一個方向?！?/p>

????財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》將于2012年底前在全國大部分地區(qū)推行，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

????“只談?wù)撠?cái)政‘市刮縣’，以后會不會出現(xiàn)‘省刮縣’？到2012年，省管縣財(cái)政在全國大范圍鋪開，省級能不能管得過來？”中國人民大學(xué)公共政策研究院副院長毛壽龍?jiān)诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時認(rèn)為，省直管財(cái)政離省直管縣還有較大距離，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣涉及更多職權(quán)劃分。

????作為試點(diǎn)省份，浙江省自1992年起，對13個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，2009年開始全面擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。

????浙江義烏，被稱為中國權(quán)力最大的縣，其書記與市長屬省直管干部。2006年11月，浙江第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，在不改變其由金華市領(lǐng)導(dǎo)的管理體制的前提下，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)外，賦予義烏與地級市同等的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。

????浙江省委政策研究室副主任沈建明曾向媒體透露，一個地級市具有大小權(quán)力1000余項(xiàng)，義烏已有618項(xiàng)。

????毛壽龍說，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣涉及財(cái)政、土地管理、城市發(fā)展權(quán)限、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等幾百項(xiàng)權(quán)限，或許是向縣域自治走出了一步。”

????有待進(jìn)一步改革

????“省管書記，省管財(cái)政，誰管都不是問題。如果只是停留在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系，停留在先拿走多少，再放回多少的思路，難以解決問題?！庇诮◣V在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，“省直管縣，只是解決治理層級和規(guī)模問題，而體制性的突破，是解決政治權(quán)力來源問題?！?/p>

????“縣域治理需通過行政體制改革建立一整套干部管理制度?！庇诮◣V說，“地方政治自治的一個重要原則是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導(dǎo)作用，需要改變目前縣級政權(quán)的異地為官制度?！?/p>

????縣級領(lǐng)導(dǎo)干部回避制是當(dāng)前中國重要的人事組織制度。湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國新聞周刊》，基層的狀況是，縣委書記從上往下派的多，從下往上提的少。“提拔的干部也是異地為官，做到了縣委副書記、縣長的位置，可能會被調(diào)到其他縣升任縣委書記?！?/p>

????于建嶸認(rèn)為，縣級應(yīng)當(dāng)由間接選舉向公開直接選舉發(fā)展，構(gòu)建真正的基層自治體制。通過重新確立縣級政權(quán)和縣級領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位，建立真正的責(zé)任政府。“建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)?！?/p>

????新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年則提出需要黨內(nèi)選拔和民主選舉相結(jié)合，他撰文提出，基層官員不需要對中央政府直接負(fù)責(zé)，使縣這個中國最重要的地方治理單位在政權(quán)系統(tǒng)里開始邊緣化。

????因而他認(rèn)為，一個可行的辦法是首先建立縣和中央政府之間的直接聯(lián)系?！爸袊?000多個縣，幾千個縣委書記和縣長，中央政府應(yīng)該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓(xùn)他們。中央已開始這么做了。”

????除加強(qiáng)現(xiàn)任縣委書記的培訓(xùn)，中組部提出建立新任縣委書記任職培訓(xùn)制度，由中組部統(tǒng)籌組織實(shí)施，在中央黨校等國家級培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。今后，新任縣委書記的任職培訓(xùn)要在任職1年內(nèi)完成。（本刊特約撰稿/王家敏）