“十一五”方案謀破售電壟斷，世行報(bào)告力挺電監(jiān)會(huì)主導(dǎo)權(quán)——

　　“十一”前夕，一份旨在推進(jìn)“十一五”電力體制改革的方案正等待國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過。

　　上海證券報(bào)記者獲悉，這份由 國家電力體制改革辦公室提交的方案，其 核心內(nèi)容是在發(fā)電側(cè)競爭格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破售電側(cè)壟斷。

　　2002年，原國家電力公司按“廠網(wǎng)分開”原則組建了五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。三年多來，發(fā)電側(cè)已形成投資多元化的競爭格局。目前全國約有六七十家獨(dú)立發(fā)電企業(yè)已進(jìn)入市場，期間電力裝機(jī)容量近乎翻番。

　　專家亦同時(shí)指出，在各自范圍內(nèi)，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司控制著購電、輸配及供電，成為具有壟斷地位的單一購買主體。

　　據(jù)參與制定上述方案的人士介紹，“十一五”電力體制改革正試圖建立所謂“放開兩頭，管住中間”的電價(jià)機(jī)制。即最終發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)與售電側(cè)銷售電價(jià)形成競爭格局，而輸配環(huán)節(jié)電價(jià)由政府制定。

　　據(jù)稱，改革將以放開購售電主體為切入點(diǎn)，鼓勵(lì)多個(gè)配電企業(yè)與大用戶直接向發(fā)電商購電，并結(jié)合農(nóng)村電力投資多元化改革，最終形成多個(gè)購售電主體競爭的格局。

　　當(dāng)此敏感時(shí)刻，一份由世界銀行出資援助、歷時(shí)兩年完成的《中國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)最終報(bào)告》于9月19日公開發(fā)布。報(bào)告提出，當(dāng)前電力監(jiān)管的主要問題是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中行使監(jiān)管權(quán)力。而監(jiān)管權(quán)力的分散和不明確等問題無疑對民營投資者投資該領(lǐng)域構(gòu)成了障礙。

　　國家電力監(jiān)管委員會(huì)（下稱電監(jiān)會(huì)）的電力改革主導(dǎo)權(quán)問題就此再成焦點(diǎn)。

　　世行報(bào)告：電改決策機(jī)制“效率不會(huì)很高”

　　世行報(bào)告認(rèn)為，國家發(fā)改委承擔(dān)著制定能源或電力行業(yè)綜合政策的職能，又負(fù)責(zé)具體投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)，后者占用其主要甚至全部精力，因此項(xiàng)目投資與電力成本、系統(tǒng)可靠性等與用戶利益直接相關(guān)的事項(xiàng)，可由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

　　據(jù)透露，目前，售電側(cè)由電網(wǎng)公司下屬供電局獨(dú)家在轄區(qū)內(nèi)售電。下一步，要放開購售電主體，形成多個(gè)購售電主體競爭的格局。最終形成多個(gè)配電企業(yè)與大用戶直接向發(fā)電商購電。即今后發(fā)電商可以把電力賣給大用戶、獨(dú)立交易商或者電網(wǎng)公司。

　　購售電主體多元化將與推進(jìn)農(nóng)村電力體制改革相結(jié)合。在明晰縣級供電企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，把縣級供電企業(yè)逐步改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司，培育為獨(dú)立的購售電主體；鼓勵(lì)各類投資者參與供電企業(yè)改制、改組。

　　按照電改上報(bào)方案，“十一五”期間，將開展對輸配分開改革的研究，適時(shí)選擇部分地區(qū)積極開展輸配分開試點(diǎn)工作，穩(wěn)步推進(jìn)輸配分開改革。

　　“這份報(bào)告既有對電力監(jiān)管體制歷史、現(xiàn)狀的深入翔實(shí)剖析，又有對將來改革方向的大膽建議，是一份有分量的研究報(bào)告，相信會(huì)對我國的電力監(jiān)管體制改革和電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有作用�！�

　　9月19日至20日，電監(jiān)會(huì)與財(cái)政部、世界銀行共同召開了電力市場化改革與中國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)國際研討會(huì)。會(huì)上，電監(jiān)會(huì)副主席史玉波如此評價(jià)上述世行報(bào)告。

　　這份報(bào)告由國際咨詢機(jī)構(gòu)NERA及其聯(lián)合體出具。從中國電力監(jiān)管的現(xiàn)狀、存在問題及競爭性電力市場的監(jiān)管等多個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

　　除電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位的大膽表述之外，報(bào)告稱：“三年多來，電力體制改革工作小組似乎不太活躍。電力體制改革小組組長由國家發(fā)改委主任擔(dān)任，改革工作小組辦公室主任由電監(jiān)會(huì)副主席擔(dān)任，這種將組長單位與辦公室主任單位分屬不同部門的安排，可能使政策制定與執(zhí)行的效率不會(huì)很高�！�

　　報(bào)告稱：“電力體制改革小組辦公室設(shè)在電監(jiān)會(huì)，但電監(jiān)會(huì)在電力體制改革中不具主導(dǎo)地位，除電力市場設(shè)計(jì)外，電監(jiān)會(huì)不負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)整體改革進(jìn)程，也不負(fù)責(zé)電價(jià)改革等核心內(nèi)容的改革設(shè)計(jì)和執(zhí)行�！�

　　報(bào)告提出，電力監(jiān)管的三個(gè)主要內(nèi)容包括：價(jià)格、質(zhì)量、投資，而目前，國家發(fā)改委承擔(dān)了電價(jià)制定和投資審批兩項(xiàng)權(quán)力。

　　由此，出具報(bào)告者認(rèn)為，國家發(fā)改委承擔(dān)著制定能源或電力行業(yè)綜合政策的職能，又負(fù)責(zé)具體投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)，后者占用其主要甚至全部精力，因此項(xiàng)目投資與電力成本、系統(tǒng)可靠性等與用戶利益直接相關(guān)的事項(xiàng)，可由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

　　報(bào)告同時(shí)稱，電價(jià)監(jiān)管本是電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核心職能，這一職能由國家發(fā)改委承擔(dān)，將直接導(dǎo)致電力工業(yè)宏觀政策制定和行業(yè)規(guī)劃能力嚴(yán)重弱化；令國家發(fā)改委與電監(jiān)會(huì)職能交叉重疊，降低了監(jiān)管效率。

　　爭議：“三級電力交易中心”

　　在一些業(yè)內(nèi)人士看來，上述世行報(bào)告的公開發(fā)布，體現(xiàn)了電監(jiān)會(huì)在電力改革實(shí)施三年多來再次主張其監(jiān)管權(quán)和改革主導(dǎo)權(quán)的積極姿態(tài)。

　　另有人士則指出，這種姿態(tài)背后的一個(gè)現(xiàn)實(shí)因素，是圍繞國家電網(wǎng)公司成立三級電力交易中心的一場爭議。

　　此前的9月1日，國家電網(wǎng)公司宣布，在公司總部、區(qū)域電網(wǎng)公司和�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）電力公司實(shí)施市場交易與電網(wǎng)調(diào)度職能分開，分別設(shè)立三級電力交易中心。各級電力交易中心主要負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)的電力市場建設(shè)和市場交易工作。

　　按國網(wǎng)公司辦公室主任、新聞發(fā)言人王敏的說法，三級交易中心的設(shè)立，順應(yīng)了建設(shè)國家、區(qū)域、省級三級電力市場的需要，將使得三級電力市場建設(shè)的步伐加快。

　　但此舉隨即遭到業(yè)內(nèi)質(zhì)疑，被認(rèn)為是國網(wǎng)公司方面意圖“弱化區(qū)域電網(wǎng)”。

　　2002年國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》（下簡稱“5號文”），被視為電力體制改革開端的標(biāo)志，其中明確提出的主要任務(wù)之一為“初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場”。

　　為此，在電監(jiān)會(huì)主導(dǎo)下，國內(nèi)先后成立了東北電力調(diào)度交易中心和華東電力調(diào)度交易中心，分別在東北、華東區(qū)域進(jìn)行電力交易的試點(diǎn)。

　　當(dāng)時(shí)確定的體制框架下，國網(wǎng)公司管轄范圍內(nèi)，設(shè)立了東北、華北、華東、華中和西北五大區(qū)域電網(wǎng)。南方電網(wǎng)公司則在5省區(qū)域內(nèi)將原省級電力公司改組為分公司或子公司。

　　按2002年的改革方案，區(qū)域電網(wǎng)公司主要負(fù)責(zé)區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場，進(jìn)行電力調(diào)度。國網(wǎng)公司負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間電力交易和調(diào)度。參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程。

　　我國電網(wǎng)建設(shè)以省為基礎(chǔ)，區(qū)域之間是弱連接。據(jù)估算，在國網(wǎng)萬億資產(chǎn)中，區(qū)域之間電網(wǎng)資產(chǎn)不到5%，區(qū)域之間電力交易也非常少。

　　按現(xiàn)有政策和狀況，一旦區(qū)域電力成熟，國網(wǎng)與區(qū)域電網(wǎng)“分家”，國網(wǎng)公司能夠調(diào)配的輸配電資產(chǎn)，電能交易非常有限。

　　“提出建國家級、省級電力市場，其實(shí)就是弱化區(qū)域電網(wǎng)。”一位不愿具名的電力專家認(rèn)為，設(shè)立電力交易市場，關(guān)系到電力體制改革，關(guān)系到電力交易模式，不是哪個(gè)企業(yè)能決定的。國務(wù)院“五號文”要求和目前政府在推進(jìn)的，都是建立區(qū)域電力市場。

　　這位電力專家還表示，這一兩年來，國網(wǎng)公司一直在弱化區(qū)域電網(wǎng)，包括上收各省電網(wǎng)主要資產(chǎn)；全力建設(shè)聯(lián)結(jié)各大區(qū)域電網(wǎng)的特高壓線路。

　　國網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞此前在媒體上撰文稱，到2020年，國家電網(wǎng)跨區(qū)輸送容量將超過2億千瓦，占全國總裝機(jī)容量的20%左右。

　　“投入華東區(qū)域電力市場交易的人、財(cái)、物已經(jīng)大為減少�！比A東電網(wǎng)公司一位從事電力交易的人士坦承，現(xiàn)在對電力市場建設(shè)有不同理解，存在爭論，基層也在觀望，不敢貿(mào)然進(jìn)退。

　　據(jù)記者了解，電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“電改辦”)此前曾書面致函國家電網(wǎng)公司，要求提供有關(guān)建設(shè)三級電力市場的書面報(bào)告，并對這些行為“做出解釋”。但一直到其對外宣稱三級電力市場成立，國網(wǎng)方面未予答復(fù)。

　　“十一五”方案：放開售電環(huán)節(jié)

　　北京市西城區(qū)西長安街86號，是原國家電力公司的辦公樓，現(xiàn)在歸國網(wǎng)公司，電改后成立的電監(jiān)會(huì)在此借地辦公。

　　低頭不見抬頭見，用來描述國網(wǎng)公司與電監(jiān)會(huì)兩家或許恰當(dāng)不過。而電監(jiān)會(huì)所主導(dǎo)的電力體制改革，目標(biāo)直指國家電網(wǎng)公司的拆分。

　　據(jù)一位參與電改方案制定的人士透露，根據(jù)上報(bào)國務(wù)院的方案，“十一五”期間，將堅(jiān)持“5號文”明確的改革方向和目標(biāo)，將通過進(jìn)一步打破壟斷，“放開兩頭，管住中間”，形成合理的電價(jià)機(jī)制。即最終發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)與售電側(cè)銷售電價(jià)競爭形成，而輸配環(huán)節(jié)電價(jià)由政府制定。

　　電力專家陳望祥稱，現(xiàn)有格局下, 國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司在各自范圍內(nèi)控制著購電、輸配及供電，成為具有壟斷地位的單一購買主體。

　　“電力緊缺時(shí)，單一購買體制沒有大的問題。但現(xiàn)在電力富余了，單一購買者就可能會(huì)照顧網(wǎng)內(nèi)的發(fā)電企業(yè)，同時(shí)壓低外部發(fā)電廠的電價(jià)。但任何一家發(fā)電企業(yè)都不敢得罪它�！� 陳望祥說。

　　出于電力安全等考慮，電力體制改革過渡期，留給國網(wǎng)公司的發(fā)電資產(chǎn)容量超過2000萬千瓦，留給南網(wǎng)公司的可控容量為372萬千瓦。

　　上述世行報(bào)告認(rèn)為，中國電力改革處于“半生不熟”狀態(tài)。這種狀態(tài)影響電力效率，中國主要電力企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不到世界先進(jìn)水平的1/3。

　　正在醞釀的“十一五”電力體制改革方案，正著眼于打破這種單一購買，電力運(yùn)行效率低下的局面。

　　據(jù)透露，目前，售電側(cè)由電網(wǎng)公司下屬供電局獨(dú)家在轄區(qū)內(nèi)售電。下一步，要放開購售電主體，形成多個(gè)購售電主體競爭的格局。最終形成多個(gè)配電企業(yè)與大用戶直接向發(fā)電商購電。即今后發(fā)電商可以把電力賣給大用戶、獨(dú)立交易商或者電網(wǎng)公司。

　　購售電主體多元化將與推進(jìn)農(nóng)村電力體制改革相結(jié)合。在明晰縣級供電企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，把縣級供電企業(yè)逐步改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司，培育為獨(dú)立的購售電主體；鼓勵(lì)各類投資者參與供電企業(yè)改制、改組。

　　大力推進(jìn)大用戶直購電工作，同樣是售電側(cè)改革的一部分。所謂“直購電”，就是發(fā)電企業(yè)與大用戶之間直接供電協(xié)議。這項(xiàng)改革“十五”期間曾在吉林進(jìn)行過試點(diǎn)，“十一五”期間，將大力推進(jìn)大用戶直接購電，逐步擴(kuò)大大用戶直購電試點(diǎn)范圍，完善試點(diǎn)內(nèi)容。

　　一位電監(jiān)會(huì)人士介紹，用戶側(cè)放開，將采用從大用戶至小用戶逐步放開的方式，但也不是所有用戶都參與直購電，一些居民類小用戶還得通過售電中介機(jī)構(gòu)采購�！　�

　　“輸配分開”難題

　　在電監(jiān)會(huì)，大用戶直購電試點(diǎn)工作由輸電部副主任黃學(xué)農(nóng)負(fù)責(zé)。在他看來，由于涉及過網(wǎng)費(fèi)，推進(jìn)大用戶直購電，取決于輸配分開，而這是一個(gè)非常難的工作。

　　2005年3月，吉林炭素有限責(zé)任公司（下稱吉林炭素）同吉林龍華熱電股份有限公司簽訂了《電量直接購售合同》，成為中國首個(gè)直購電用戶。去年，吉林炭素（000928）“過網(wǎng)直購”電量4．2億度，每度電便宜了五分七厘，一年節(jié)省了2000多萬元。

　　“十五”期間，吉林炭素為全國唯一直購電試點(diǎn)。個(gè)中原因最主要的是輸配電價(jià)尚未形成，無法大規(guī)模推開。

　　電力環(huán)節(jié)包括發(fā)、輸、配、售。由于目前除發(fā)電之外的環(huán)節(jié)均在電網(wǎng)公司，政府方面僅制定發(fā)電價(jià)格和銷售價(jià)格，電網(wǎng)收入即兩者差價(jià)。購電方與發(fā)電談妥購電價(jià)格，使售電環(huán)節(jié)脫離了電網(wǎng)，電網(wǎng)公司在其中僅起電力輸送的作用。由于國內(nèi)尚無獨(dú)立的輸配電服務(wù)，如何收取電力過網(wǎng)費(fèi)成為一大難題。

　　當(dāng)時(shí)，吉林炭素、龍華熱電、電監(jiān)會(huì)和國家發(fā)改委四家商量，以吉林銷售電價(jià)減去平均上網(wǎng)電價(jià)為基礎(chǔ)，核算形成輸配電價(jià)。

　　“但是，如果全面輔開，這條路走不通的�！秉S學(xué)農(nóng)表示，不同的用戶個(gè)體，由于其所處的電壓等級不同，其接受電網(wǎng)服務(wù)的長短距離不同，如果用平均法計(jì)算過網(wǎng)費(fèi)，顯然對部分用戶不公平。

　　要形成輸配價(jià)格，首先要主輔分離，剝離非電網(wǎng)資產(chǎn)，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜、牽涉面極廣的工作；其次要輸配分開，意味著肢解國網(wǎng)公司，這項(xiàng)工作同樣艱難而工程浩大，并且，這意味著電力系統(tǒng)現(xiàn)有利益格局將全部打破。

　　按照國家關(guān)于分離企業(yè)辦社會(huì)職能的要求，現(xiàn)各級電網(wǎng)企業(yè)所屬電力規(guī)劃、施工、修造、燃料供應(yīng)等輔助性業(yè)務(wù)單位和三產(chǎn)、多種經(jīng)營企業(yè)，醫(yī)院、學(xué)校等單位均要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤。目前，中國電力行業(yè)廠網(wǎng)分開的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)移交工作尚未完成，主輔分離尚未到位，輸電、配電資產(chǎn)不清，成本根本無法核算。

　　一位電監(jiān)會(huì)人士告訴記者，電改辦已經(jīng)啟動(dòng)了預(yù)留在電網(wǎng)公司的920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)變現(xiàn)工作，所獲資金用于輔業(yè)人員的分流安置。下一步將變現(xiàn)另外647萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)。

　　按照上述電改上報(bào)方案，“十一五”期間，將開展對輸配分開改革的研究，適時(shí)選擇部分地區(qū)積極開展輸配分開試點(diǎn)工作，穩(wěn)步推進(jìn)輸配分開改革。

　　對電網(wǎng)而言，將依功能、等級不同分為輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。其中，將眾多電源連接起來的主干網(wǎng)及聯(lián)接不同電網(wǎng)之間的網(wǎng)架為輸電網(wǎng)；將電力分配至用戶并提供配電服務(wù)的支網(wǎng)為配電網(wǎng)。

　　與輸電網(wǎng)純粹輸送電力不同，連著用戶的配電主體可承擔(dān)獨(dú)立購電主體。我國約有1/3的電量通過配電商批發(fā)。這部分電力可以轉(zhuǎn)售給零售商，因而需要核定獨(dú)立輸電價(jià)格；而對零售商來說，需要獨(dú)立配電價(jià)格。

　　分析人士認(rèn)為， 用“試點(diǎn)”來表述，說明改革核心環(huán)節(jié)輸配分開將從點(diǎn)到面逐步推進(jìn)，真正到全面放開，將有一個(gè)漫長的過程。整個(gè)電力體制改革的進(jìn)程也會(huì)因此受影響�！　�

　　再提“能源部”