文/侯建良 李 飛
將于明年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》，是我國五十多年來干部人事管理方面第一部總章程性質(zhì)的法律，它的出臺在干部人事工作歷史上具有里程碑的意義，對于貫徹依法治國方略和推進社會主義民主政治建設(shè)也具有重要意義。全法18章、107條，總括了公務(wù)員管理的基本制度和各個主
要環(huán)節(jié)，提供了比較成熟的制度設(shè)計和法律規(guī)范。
公務(wù)員涵蓋七大機關(guān)
此次通過的公務(wù)員法堅持黨管干部的原則，根據(jù)我國政治制度的特點，明確公務(wù)員范圍包括七大機關(guān)。
公務(wù)員法第二條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員”；第三條規(guī)定：“公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理適用本法；法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。
根據(jù)上述規(guī)定，第一，確定了我國公務(wù)員的范圍，把原《國家公務(wù)員暫行條例》限定的政府行政機關(guān)公務(wù)員的范圍，擴大到同時具備第一條規(guī)定的三個條件的所有機關(guān)的工作人員，包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和民主黨派機關(guān)中的工作人員。這一界定，充分體現(xiàn)了我國政治制度的基本特點。
我國憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在全國的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確規(guī)定了各級人民代表大會是我國的各級國家權(quán)力機關(guān)，明確規(guī)定了中國人民政治協(xié)商會議在國家政治生活、社會生活中具有重要作用，明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。因此，中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)和行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)一樣，都是我國政治制度中不可缺少的主體，把上述機關(guān)的工作人員納入公務(wù)員范圍實施管理，有利于加強對機關(guān)干部隊伍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和保持干部隊伍的整體性，這是中國特色公務(wù)員制度的一大特點。
第二，對于公務(wù)員中的特殊職位的人員，例如法官、檢察官、人民警察、海關(guān)關(guān)員、駐外外交機構(gòu)人員等，我國已經(jīng)制定的法官法、檢察官法、人民警察法、海關(guān)法以及今后將制定的外交人員銜級規(guī)定另有專門規(guī)定的，優(yōu)先適用特別規(guī)定；對于公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員，即各級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員（不包括擔(dān)任機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員），需要根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)中對他們的任免、監(jiān)督等的特殊規(guī)定，實施特別管理。
公務(wù)員的基本條件和義務(wù)、權(quán)利
公務(wù)員法第二章規(guī)定了公務(wù)員的基本條件和義務(wù)、權(quán)利，體現(xiàn)了公務(wù)員管理堅持監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則。
第一，確定了公務(wù)員的法定條件，即擔(dān)任公務(wù)員必須具備下列條件：具有中華人民共和國國籍；年滿十八周歲；擁護中華人民共和國憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責(zé)的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；法律規(guī)定的其他條件等。
第二，規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)，包括：模范遵守憲法和法律，認真履行職責(zé)，忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定或命令，保守國家秘密和工作秘密，維護國家的安全、榮譽和利益，恪守職業(yè)道德和社會公共道德，清正廉潔、公道正派，全心全意為人民服務(wù)，接受人民的監(jiān)督等。
第三，規(guī)定了公務(wù)員享有的基本權(quán)利，主要是：獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；獲得工資報酬，享受福利保險待遇；參加培訓(xùn)；對機關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評和建議；提出申述和控告；申請辭職；非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分等。
公務(wù)員職位分三類管理
公務(wù)員的職位分類制度是公務(wù)員法的一項重要的、基礎(chǔ)性制度，公務(wù)員法確立了這一科學(xué)管理制度。
公務(wù)員法在總結(jié)《國家公務(wù)員暫行條例》實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確了對公務(wù)員實行分類管理的原則和指導(dǎo)思想，確立了公務(wù)員職位分類制度，按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理的需要，將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等類別，并根據(jù)不同職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。
過去，對于行政機關(guān)的公務(wù)員，一般內(nèi)部不分類別，所有公務(wù)員都使用一種管理方式，不論什么職位，僅區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一些專業(yè)性強的職位和一些基層執(zhí)法職位，在管理上不同于其他行政管理職位，而按照同一的晉升、工資待遇方式，不利于調(diào)動公務(wù)員的積極性和實施科學(xué)化管理。特別是公務(wù)員法擴大公務(wù)員的范圍后，更加需要采取新的管理方式，根據(jù)職位職責(zé)的不同以及職位特點分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等職位類別，各個類別采取不同的管理方法。其中，專業(yè)技術(shù)類職位的設(shè)置，為從事專業(yè)技術(shù)工作的公務(wù)員提供了職業(yè)發(fā)展階梯，以便吸引和穩(wěn)定機關(guān)中不可缺少的專業(yè)技術(shù)人才，激勵他們立足本職崗位，成為本職工作單位的專家。行政執(zhí)法類職位的設(shè)置，體現(xiàn)了向基層執(zhí)法機關(guān)傾斜的指導(dǎo)思想，解決基層執(zhí)法隊伍職業(yè)發(fā)展的空間狹小、職務(wù)晉升困難的突出問題，激勵一線執(zhí)法公務(wù)員更好地做好本職工作，同時也有利于一線公務(wù)員的科學(xué)化管理。此外，公務(wù)員法還規(guī)定，國務(wù)院對于具有職位特殊性、需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別，為以后的改革和完善制度預(yù)留了接口。
各機關(guān)必須按照確定的機關(guān)職能、機關(guān)的建制規(guī)格、人員編制限額、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)和結(jié)構(gòu)比例要求，設(shè)置本機關(guān)的具體的職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件。作出這一規(guī)定，有利于明確各機關(guān)的編制和職位要求，改變以往存在的“因人設(shè)事”、“人浮于事”的狀況，精簡公務(wù)員的數(shù)量，明確公務(wù)員的職責(zé)，提高機關(guān)的工作效率。
設(shè)置與公務(wù)員職務(wù)相對應(yīng)的級別，根據(jù)公務(wù)員范圍的擴大和職位分類管理的需要，適當(dāng)增加公務(wù)員職務(wù)的級別數(shù)量，公務(wù)員的級別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實績和公務(wù)員本人的資歷而確定。在實行新的職務(wù)級別制度后，公務(wù)員因工作需要雖然長期穩(wěn)定在某一職務(wù)上工作，但可以按照國家規(guī)定晉升級別，不斷提高政治和經(jīng)濟待遇。
錄用和調(diào)任兩種方式
進入公務(wù)員隊伍
嚴格把好公務(wù)員的“入門關(guān)”，是公務(wù)員法建立的一項基本規(guī)范。
第一，對于主任科員以下以及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、擇優(yōu)錄用的辦法。報考公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)具備法定的公務(wù)員的基本條件，同時不得存在以下情形：曾因犯罪受過刑事處罰的、曾被開除公職的，或者有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的。公務(wù)員錄用考試采取筆試和面試的方式，考試內(nèi)容根據(jù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本能力和不同職位類別分別設(shè)置。為了體現(xiàn)公開、公正、平等的原則，招錄機關(guān)根據(jù)考試成績、考察情況和體檢結(jié)果，提出擬錄用的人員名單，予以公示；新錄用的公務(wù)員的試用期為一年，試用期滿合格的，予以任職。
公務(wù)員錄用考試分為中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)的公務(wù)員錄用考試和省級以下公務(wù)員錄用考試，分別由中央公務(wù)員主管部門和省級公務(wù)員主管部門負責(zé)組織。
第二，機關(guān)根據(jù)職位和工作的需要，可以從國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體的工作人員中調(diào)入合格人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副處級以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；在調(diào)入時，必須進行嚴格考察，有的還要考試，并按照管理權(quán)限進行審批。廳局級正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺，可以面向社會公開選拔，產(chǎn)生任職人選。這些規(guī)定和措施，為更廣泛地選拔優(yōu)秀人才，貫徹公平、公開、透明的人事管理原則，提供了法律依據(jù)和法律保障。
考核突出獎優(yōu)罰劣
公務(wù)員法關(guān)于考核制度的規(guī)定，突出體現(xiàn)了獎優(yōu)罰劣的機制作用，同時還規(guī)定了嚴格的紀律懲戒。
公務(wù)員法將定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)，強調(diào)了對考核結(jié)果的使用，例如：定期考核“優(yōu)秀”和“稱職”的，可以享受年終獎金，而“基本稱職”的，不享受年終獎金；定期考核被確定為“不稱職”的，要降低一個職務(wù)層次任職；年度考核連續(xù)兩年被確定為“不稱職”的，應(yīng)當(dāng)予以辭退。公務(wù)員的考核分為平時考核與定期考核，對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員實行年度考核的方式，考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。定期考核的結(jié)果書面通知公務(wù)員本人。
在獎勵上，公務(wù)員法規(guī)定，對工作表現(xiàn)突出、有顯著成績和貢獻的公務(wù)員，或者有其他突出事跡的公務(wù)員或者公務(wù)員集體，給予獎勵。獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功，授予榮譽稱號。
公務(wù)員法還對公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的法律保障作出了規(guī)定。公務(wù)員法第九條規(guī)定“公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為，受法律保護”。公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的行為受法律保護，涉及到公務(wù)員執(zhí)行了錯誤的決定和命令，如何確定其個人的責(zé)任，是否受法律追究的問題。公務(wù)員法第五十四條對這個問題作了比較具體的規(guī)定，即公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，認為上級的決定或者命令錯誤，可以向上級提出意見。上級不予改變或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，執(zhí)行的后果由上級負責(zé)。但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣一個責(zé)任分擔(dān)的設(shè)計，較好地處理了執(zhí)行上級的決定命令、保證政令暢通與維護法制的尊嚴、抵制克服官僚主義兩方面的需要，使兩者在價值取向上得到平衡。
同時，公務(wù)員法規(guī)定了嚴格的紀律懲戒，針對公務(wù)員的職責(zé)和地位規(guī)定了公務(wù)員的16項紀律：不得散布有損國家聲譽的言論，不得組織或參加反對國家的集會、游行和示威等活動；不得組織或參加非法組織；不得組織或參加罷工；不得弄虛作假，不得利用職務(wù)之便為自己或他人謀取私利；不得違反財經(jīng)紀律，浪費國家資財；不得濫用職權(quán)，侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；不得泄露國家秘密和工作秘密等。這些紀律規(guī)定，體現(xiàn)了公務(wù)員法對公務(wù)員的嚴格要求，旨在加強對公務(wù)員的約束，促進勤政和廉政建設(shè)。同時，為了懲罰違法違紀行為，公務(wù)員法規(guī)定了六種處分形式：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除，并對處分程序作出了具體詳細的規(guī)定。
實行國家統(tǒng)一工資制度
公務(wù)員的工資福利保險待遇是公務(wù)員制度的重要方面，規(guī)范、合理的工資福利保險待遇，是保證公務(wù)員隊伍的廉潔、高效和穩(wěn)定的必要條件。對此，公務(wù)員法根據(jù)改革和調(diào)整的指導(dǎo)思路，對公務(wù)員的工資管理的基本制度、基本原則和重要內(nèi)容作出了規(guī)定。主要是：公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度；公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，與社會進步相適應(yīng)，國家實行工資調(diào)查制度，建立公務(wù)員工資的正常增長機制；公務(wù)員按照國家規(guī)定享受福利待遇，國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，提高公務(wù)員的福利待遇；國家建立公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償；公務(wù)員的工資、福利、保險、退休金等列入財政預(yù)算，予以保障；任何機關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險政策，擅自提高或降低公務(wù)員的工資、福利、保險待遇。
聘任制納入任用補充形式
公務(wù)員的職位聘任制度是公務(wù)員法規(guī)定的一項新的制度。所謂“聘任制”，是機關(guān)通過聘任合同選拔任用公務(wù)員的一種人事管理制度。
與選任制、委任制相比，聘任制具有引入市場機制、開放靈活、吸引人才、節(jié)省用人成本等特點。借鑒國外公務(wù)員管理采用聘任制的方法，是我國公務(wù)員管理的創(chuàng)新和發(fā)展。公務(wù)員法規(guī)定，機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性強的職位和輔助性職位實行聘任制。把聘任制作為公務(wù)員任用的補充形式，有利于提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。為此，公務(wù)員法對聘任合同的主要內(nèi)容、聘任合同的簽訂、變更、解除、協(xié)議工資制以及因聘任合同發(fā)生爭議的仲裁制度等，分別作出了具體的規(guī)定。
規(guī)定交流與回避制度
有計劃地實行公務(wù)員崗位的轉(zhuǎn)任交流，是公務(wù)員科學(xué)管理的又一項重要措施。公務(wù)員法總結(jié)了過去實踐中的有效做法，對公務(wù)員的崗位交流作出了規(guī)定。同時，還規(guī)定了公務(wù)員任職的任職回避、地域回避和公務(wù)回避制度。這些制度措施有利于對公務(wù)員的培養(yǎng)，維護公務(wù)員隊伍的整體形象，幫助公務(wù)員擺脫各種親屬關(guān)系的羈絆，依法公正地履行職責(zé)，加強廉政建設(shè)，提高工作效率。
完善退休與辭職辭退制度
公務(wù)員的退休制度對于保證公務(wù)員隊伍的新陳代謝具有重要作用。公務(wù)員法從我國現(xiàn)實情況出發(fā)，繼續(xù)實行國務(wù)院頒布的公務(wù)員退休條件和退休年齡的有關(guān)規(guī)定；對于工作年滿30年，距國家規(guī)定的退休年齡相差不到五年、而且工作已滿20年的，或者符合國家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的公務(wù)員，經(jīng)本人申請，任免機關(guān)批準，可以提前退休。
公務(wù)員法進一步完善了公務(wù)員的辭職辭退制度，規(guī)定了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職等制度，增強了對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，增強其責(zé)任意識。公務(wù)員法還對不遵守公務(wù)員紀律、經(jīng)教育仍不轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機關(guān)工作，又不宜給予開除處分的公務(wù)員，規(guī)定可以采取辭退的措施。
申訴與控告是合法權(quán)益
公務(wù)員法對保障公務(wù)員的合法權(quán)益作了一系列的規(guī)定，其中申訴、控告程序是一個重要方面。公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員對機關(guān)作出的人事處理決定，認為存在錯誤，對該處理決定不服的，可以向作出處理決定的機關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核決定不服的，可以向同級公務(wù)員主管部門或作出人事處理決定機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴。屬于行政機關(guān)的公務(wù)員，還可以依據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，向行政監(jiān)察機關(guān)提出申訴。公務(wù)員認為機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以向上級機關(guān)或有關(guān)專門機關(guān)提出控告。申訴受理機關(guān)和控告受理機關(guān)，必須及時予以處理�！酰ū疚淖髡吆罱紴閲胰耸虏扛辈块L、李飛為全國人大常委會法工委副主任）
責(zé)任編輯：林彥婷
