李志能 倪宇君/文

　　前一段時(shí)間，關(guān)于電信運(yùn)營(yíng)商合并重組的討論甚囂，流傳著“六合三”和“四合二”等多種版本。給人的印象是合并重組已經(jīng)鐵板釘釘，關(guān)于電信合并重組并非是否要合并重組的問(wèn)題，而是如何合并重組的問(wèn)題。

　　但是，目前的電信運(yùn)營(yíng)商合并重組方案依據(jù)不能讓人信服，并且也沒(méi)有考慮市場(chǎng) 誘因不足的狀況，因此，行政推動(dòng)反而可能存在負(fù)面效應(yīng)，當(dāng)前這種情勢(shì)下，應(yīng)考慮把“明確擱置電信運(yùn)營(yíng)商的合并重組”作為一種決策選擇。從合并重組與電信改革的關(guān)系，中國(guó)進(jìn)入WTO后的電信運(yùn)營(yíng)業(yè)對(duì)外開放布局，以及電信業(yè)自主創(chuàng)新的要求等多個(gè)角度，可以共同佐證這一觀點(diǎn)。

　　合并重組無(wú)法代替電信改革

　　當(dāng)前，電信運(yùn)營(yíng)商的合并重組被認(rèn)為是避免電信業(yè)重復(fù)投資和惡性競(jìng)爭(zhēng)、保證電信國(guó)有資產(chǎn)增值的藥方。言下之意，決定電信運(yùn)營(yíng)商績(jī)效的主要癥結(jié)，是電信運(yùn)營(yíng)主體的數(shù)量過(guò)多，因此，只要用合并重組把運(yùn)營(yíng)商數(shù)量加以限制，就可以“一舉定乾坤”。

　　但是，像電信運(yùn)營(yíng)這樣的自然壟斷性行業(yè)，績(jī)效除了電信運(yùn)營(yíng)商自身的努力，在很大程度上更取決于國(guó)家電信行業(yè)監(jiān)管體系的完善程度。當(dāng)前中國(guó)電信業(yè)面臨的突出問(wèn)題，如普遍存在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、互聯(lián)互通不暢、非法和無(wú)序的市場(chǎng)進(jìn)入、電信資費(fèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色錯(cuò)位和行動(dòng)滯后等，都與當(dāng)前國(guó)家電信監(jiān)管體系方面存在基本缺陷有關(guān)。

　　中國(guó)龐大的電子信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域至今沒(méi)有《電信法》，無(wú)疑是最基本的缺陷。不過(guò)，在沒(méi)有《電信法》情況下，一些行政性行為規(guī)范起了不錯(cuò)的作用。例如，為了從根本上解開互聯(lián)互通這個(gè)“結(jié)”，信息產(chǎn)業(yè)部啟動(dòng)了“一二三四五”工程，以及國(guó)辦75號(hào)文件和部453號(hào)文件等“硬措施”出臺(tái)后，信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)互聯(lián)互通惡性事件果斷處理，明顯改善了網(wǎng)間互聯(lián)互通狀況。

　　但是，《電信法》作為一部正式的規(guī)范電信領(lǐng)域各方行為的國(guó)家大法，在規(guī)范和調(diào)整電信產(chǎn)業(yè)方面的作用，是現(xiàn)有已出臺(tái)的電信方面法律法規(guī)所無(wú)法替代的。運(yùn)營(yíng)商與消費(fèi)者的消費(fèi)行為和服務(wù)行為，可以以《消費(fèi)者權(quán)益法》為主《合同法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》為輔，進(jìn)行行為規(guī)范。而對(duì)國(guó)家與運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)管行為，運(yùn)營(yíng)商與運(yùn)營(yíng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)合作行為，沒(méi)有一個(gè)主法進(jìn)行約束是不行的。

　　電信普遍服務(wù)問(wèn)題必須用《電信法》來(lái)加以有力的規(guī)范。電信運(yùn)營(yíng)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)以后，電信普遍服務(wù)問(wèn)題日益突出，東中西部在服務(wù)能力和普及程度上的差距逐漸擴(kuò)大。由于缺少監(jiān)測(cè)和衡量的手段，導(dǎo)致“村通工程”等電信普遍服務(wù)項(xiàng)目不能有效地推進(jìn)。

　　電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)追求利潤(rùn)，無(wú)可厚非。根本的解決辦法是用《電信法》來(lái)規(guī)定建立普遍服務(wù)基金，按一定比例向所有電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)收取，然后補(bǔ)償提供普遍服務(wù)的通信企業(yè)，以此解決國(guó)家層面的電信普遍服務(wù)與電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)盈利目標(biāo)的矛盾。

　　新形勢(shì)下電信定價(jià)機(jī)制和資費(fèi)管制方式、反壟斷和遏制惡性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方面都需要《電信法》來(lái)規(guī)制。原來(lái)《電信條例》規(guī)定的政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)等三種資費(fèi)定價(jià)模式，已經(jīng)不合時(shí)宜。五年的監(jiān)管實(shí)踐證明，激烈的競(jìng)爭(zhēng)已使政府定價(jià)名存實(shí)亡。許多地方的電信業(yè)務(wù)資費(fèi)，已大大低于政府定價(jià)，贈(zèng)送時(shí)長(zhǎng)、資費(fèi)的辦法已使政府定價(jià)形同虛設(shè)。這說(shuō)明逐步放松電信資費(fèi)管制，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格已具備現(xiàn)實(shí)的可能性。

　　在放松電信資費(fèi)管制的同時(shí)，為維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，防止價(jià)格同盟等市場(chǎng)壟斷的出現(xiàn)，應(yīng)規(guī)定價(jià)格的上限管理原則，敦促電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)電信資費(fèi)監(jiān)管，主動(dòng)采取限制性措施或干預(yù)性措施。對(duì)于惡性競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)際資費(fèi)低于實(shí)際成本的問(wèn)題，也需要一定的管理架構(gòu)加以限制。針對(duì)市場(chǎng)上出現(xiàn)的惡性價(jià)格戰(zhàn)和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，政府監(jiān)管部門一直在花大力氣解決，但是沒(méi)有立法規(guī)定的監(jiān)測(cè)手段，一直無(wú)法給出比較行之有效的監(jiān)管能力。

　　《電信法》難產(chǎn)之爭(zhēng)

　　由于某種原因，市場(chǎng)翹首以盼25年的《電信法》年內(nèi)出臺(tái)仍有困難。這部被全國(guó)人大認(rèn)定為“條件成熟時(shí)安排審議”的法律草案，從1980年就開始起草，1988年列入國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，1993年起草工作開始列入第八屆全國(guó)人大立法規(guī)劃，并于1998年和2003年，分別列入第九屆和第十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并列為第一類立法項(xiàng)目，但是，要達(dá)到“條件成熟”似乎仍遙遙無(wú)期。在改革開放以來(lái)得到如此“待遇”的法律，《電信法》是惟一一部。

　　《電信法》難產(chǎn)，行政立法模式和政府職權(quán)難于調(diào)整是重要原因。《電信法》實(shí)質(zhì)上不僅是一部約束企業(yè)行為的“反壟斷法”，而且是一部理清政府職權(quán)安排的法規(guī)。它出臺(tái)的根本目的是要完善政府職權(quán)安排、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、促進(jìn)公平公正，維護(hù)大多數(shù)公眾的權(quán)益。公正公平的法律，一旦確立，本身就是對(duì)電信行業(yè)更有效率的“監(jiān)管”。

　　我國(guó)的行政立法模式存在立法意圖過(guò)于傾向行政部門、難以兼顧社會(huì)各方利益等不足之處。體現(xiàn)在電信立法上，政府行政部門還沒(méi)有這樣的心理準(zhǔn)備，通過(guò)改革成為向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的管制機(jī)構(gòu)，不愿舍棄超出企業(yè)、投資者和消費(fèi)者等相關(guān)利益體之上的權(quán)威，沒(méi)有準(zhǔn)備立法的積極性，或者從部門利益出發(fā)立法，不符立法原則，反而造成以“合法”方式侵害社會(huì)各方利益。

　　行政立法的最大障礙不是不能成法，而在于不利于形成行政人員依法行政理念。有輿論認(rèn)為，當(dāng)前政府行政部門具有立法、執(zhí)法、行政等功能，起草的動(dòng)機(jī)是用“法”來(lái)“管制”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和壓制消費(fèi)者的不滿，使政府繼續(xù)保持其不受約束的權(quán)威性。這違背了基本立法精神，如果不拋棄這種“行政為王”的行政立法思路，新《電信法》也無(wú)法推動(dòng)電信行業(yè)改革的新突破。

　　《電信法》的出臺(tái)，可能意味著以美國(guó)的獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)邦通信委員會(huì)�JFCC�K為樣板，建立中國(guó)獨(dú)立的電信監(jiān)管部門“信監(jiān)會(huì)”。這在《電信法》的送審稿中確有其事。但是由《電信法》提供完整的電信監(jiān)管法律體系，明確各部門的行政職能和執(zhí)法依據(jù)，將觸及到很多部門的權(quán)力調(diào)整。而對(duì)該機(jī)構(gòu)應(yīng)賦予多大的權(quán)利，國(guó)務(wù)院、信息產(chǎn)業(yè)部、電信企業(yè)等，意見不一。

　　監(jiān)管是合并重組之基礎(chǔ)

　　當(dāng)然，我們無(wú)意說(shuō)，必須等到電信監(jiān)管體系相對(duì)完善了，相關(guān)政府部門才能采取類似合并重組的行動(dòng)來(lái)調(diào)整電信行業(yè)。但是，沒(méi)有相對(duì)完善的監(jiān)管體系，用電信運(yùn)營(yíng)商合并重組作為權(quán)宜之計(jì)，來(lái)解決電信業(yè)存在的問(wèn)題，不僅政府部門有避重就輕和敷衍塞責(zé)的嫌疑，而且合并重組實(shí)際上很難達(dá)到避免重復(fù)投資和惡性競(jìng)爭(zhēng)的目的。即使合并重組后剩下三家或者兩家電信運(yùn)營(yíng)商，在目前的狀況下，照樣可以重復(fù)投資和惡性競(jìng)爭(zhēng)。

　　最關(guān)鍵的是，過(guò)去運(yùn)營(yíng)商分拆和現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)商合并，都被說(shuō)成是國(guó)家意志的體現(xiàn)，實(shí)際上，可以說(shuō)不過(guò)是政府部門對(duì)國(guó)家信用的恣意揮霍。當(dāng)前懸而未決的電信合并重組傳聞，客觀上已經(jīng)干擾了電信運(yùn)營(yíng)商的正常運(yùn)作，有的電信運(yùn)營(yíng)商企業(yè)不得不一再出面辟謠。在目前的監(jiān)管架構(gòu)下，規(guī)模巨大的國(guó)內(nèi)電信運(yùn)營(yíng)商成為合并重組的輿論之刀俎下顫栗的魚肉，與期待中具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的跨境電信運(yùn)營(yíng)商有巨大距離。

　　當(dāng)前電信運(yùn)營(yíng)商重組情勢(shì)的詭譎與《電信法》的難產(chǎn)一樣，造成了巨大的困惑和混亂，用“重組代替改革”有把電信改革引入歧途的危險(xiǎn)。

　　相反，如果能夠形成相對(duì)完善的監(jiān)管體系，不需要合并重組也能達(dá)到減少重復(fù)投資和惡性競(jìng)爭(zhēng)的目的。例如，通過(guò)立法解決租用通信管道、管孔、電纜、光纖、桿路、鐵塔的合理價(jià)格形成機(jī)制問(wèn)題，能有效防止重復(fù)建設(shè)。通過(guò)加強(qiáng)瓶頸地區(qū)的管理，必要時(shí)應(yīng)賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁決權(quán)，可以促進(jìn)聯(lián)合建設(shè)。

　　在電信監(jiān)管方面，韓國(guó)是值得我們借鑒的榜樣。韓國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)為三家電信運(yùn)營(yíng)商確定了固定的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額的比例，運(yùn)用不正當(dāng)手段提高市場(chǎng)份額的運(yùn)營(yíng)商會(huì)受到處罰。這樣促使韓國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商把注意力從惡性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)份額轉(zhuǎn)向不斷推出增值服務(wù)，提高平均單個(gè)客戶的電信服務(wù)支出，結(jié)果使韓國(guó)的CDMA服務(wù)日趨豐富和完善，最后走向世界。

　　因此，相關(guān)政府部門應(yīng)該把合并重組置于電信改革的背景下加以考量，先正己而后及人，這樣政府政策的公信力、號(hào)召力和執(zhí)行力肯定會(huì)大大增強(qiáng)。

　　重組小心被“一網(wǎng)打盡”

　　電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)主體應(yīng)在多大程度上引進(jìn)外資是當(dāng)前政府關(guān)注的核心問(wèn)題。加入WTO后，運(yùn)營(yíng)商數(shù)量必然只增不減。隨著運(yùn)營(yíng)商加快利用3G技術(shù)的步伐，必然對(duì)現(xiàn)有電信運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)壟斷地位產(chǎn)生重大影響。

　　從消費(fèi)者滿意度的角度看，雖然對(duì)某些較小的運(yùn)營(yíng)商，消費(fèi)者可能因?yàn)椴涣私舛�選擇比較審慎，但無(wú)論如何，消費(fèi)者歡迎國(guó)內(nèi)外的新進(jìn)入者來(lái)提供更大的選擇空間，推動(dòng)運(yùn)營(yíng)商服務(wù)質(zhì)量的提高。

　　雖然外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)電信市場(chǎng)，在股權(quán)比例和時(shí)間上有一定的限制，其經(jīng)營(yíng)全國(guó)性長(zhǎng)、市電信業(yè)務(wù)的“軟”環(huán)境不如中國(guó)企業(yè)好，但中國(guó)通信運(yùn)營(yíng)商也一樣要做好競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)備，尤其是中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)業(yè)長(zhǎng)期處于政企不分、壟斷經(jīng)營(yíng)的環(huán)境，要完全按WTO規(guī)則進(jìn)行公平、公開、合理、合法的競(jìng)爭(zhēng)，真正把消費(fèi)者當(dāng)作“上帝”，需要一定時(shí)間作為緩沖，在觀念上、管理上和技術(shù)上做好充分準(zhǔn)備。

　　而根據(jù)“六合三”或“四合二”的方案，重組后會(huì)只剩下三家或兩家。當(dāng)前中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商規(guī)模可觀，核心競(jìng)爭(zhēng)力卻依然脆弱。在目前競(jìng)爭(zhēng)的格局下，只要一家運(yùn)營(yíng)商允許外商參股，剩下的出于競(jìng)爭(zhēng)的考慮，必將被迫引入國(guó)外合作方。這樣，中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)短期會(huì)出現(xiàn)全面合資的態(tài)勢(shì)，長(zhǎng)期會(huì)形成逐步被外資“一網(wǎng)打盡”的局面，保有電信業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、自有服務(wù)品牌的可能性會(huì)很渺茫。電信業(yè)開放應(yīng)避免汽車行業(yè)全面合資導(dǎo)致自有品牌汽車處境艱難的覆轍。

　　因此，從電信運(yùn)營(yíng)業(yè)對(duì)外開放的策略考慮，應(yīng)保留中國(guó)鐵通和中國(guó)衛(wèi)通的獨(dú)立存在，形成在電信運(yùn)營(yíng)業(yè)對(duì)外開放上的兩個(gè)梯隊(duì)，即以中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通和中國(guó)聯(lián)通為主的第一梯隊(duì)，與以中國(guó)鐵通和中國(guó)衛(wèi)通為主的第二梯隊(duì)(具體第一和第二梯隊(duì)的安排還可再斟酌)。

　　這樣，我們可以給外資進(jìn)入預(yù)留空間，首先開放第二梯隊(duì)，允許外資充分介入重組，為第一梯隊(duì)的運(yùn)營(yíng)商做強(qiáng)爭(zhēng)取寶貴的戰(zhàn)略緩沖期。這種戰(zhàn)略安排的本質(zhì)，是“兩害相權(quán)取其輕”，雖然短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)一定程度的重復(fù)投資問(wèn)題，但是從長(zhǎng)期看有利于我國(guó)電信運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)規(guī)避WTO規(guī)則和保持獨(dú)立自主性。

　　重組不利創(chuàng)新

　　推動(dòng)自主創(chuàng)新是當(dāng)前電信產(chǎn)業(yè)無(wú)法回避的問(wèn)題。雖然從產(chǎn)業(yè)組織層面看，防止重復(fù)投資和惡性競(jìng)爭(zhēng)，是當(dāng)前提出運(yùn)營(yíng)商合并的一個(gè)基本理由，但是，合并會(huì)擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)商規(guī)模，而運(yùn)營(yíng)商規(guī)模越大，選擇供應(yīng)商的門檻越高，越不利于我國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商培養(yǎng)自有的增值服務(wù)商配套體系。

　　中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，1990年代的程控交換機(jī)市場(chǎng)造就了以“巨大中華”為首的上百家企業(yè)。進(jìn)入21世紀(jì)的無(wú)線移動(dòng)通訊市場(chǎng)中，原有供應(yīng)商只剩中興和華為兩家，同時(shí)期冒升的卻只有UT斯達(dá)康一個(gè)新秀。由此可見，市場(chǎng)門檻的提高對(duì)于企業(yè)的興起和競(jìng)爭(zhēng)的巨大影響。

　　目前運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買設(shè)備和服務(wù)的高門檻體現(xiàn)在，運(yùn)營(yíng)商省級(jí)以下部門一般沒(méi)有采購(gòu)權(quán)，電信供應(yīng)商必須承擔(dān)所有產(chǎn)品服務(wù)的進(jìn)場(chǎng)前測(cè)試費(fèi)用，必須墊資進(jìn)場(chǎng)并且提供一定的帳期等。這使大多數(shù)缺乏關(guān)系和足夠資金投入的產(chǎn)品服務(wù)供應(yīng)商只能望洋興嘆。

　　當(dāng)前國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)商普遍缺乏應(yīng)用增值業(yè)務(wù)的支持，能夠向大客戶提供的增值服務(wù)非常有限。隨著客戶對(duì)電信應(yīng)用業(yè)務(wù)的期望值提高，必然會(huì)加劇運(yùn)營(yíng)商缺乏應(yīng)用業(yè)務(wù)的窘境。尤其是如果沒(méi)有增值業(yè)務(wù)，在即將進(jìn)入的3G時(shí)代完全是空中樓閣。3G必須走一種與2G截然不同的全新商業(yè)模式。發(fā)展3G要求更注重運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)提供商、應(yīng)用開發(fā)商等的緊密合作，打造相對(duì)完整和豐滿的產(chǎn)業(yè)鏈。

　　因此，中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)如何培養(yǎng)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的電信設(shè)備制造公司和應(yīng)用業(yè)務(wù)提供商，將是一個(gè)日益突出的問(wèn)題。運(yùn)營(yíng)商合并和重組后規(guī)模擴(kuò)大，必然會(huì)進(jìn)一步抬高增值業(yè)務(wù)開發(fā)商的進(jìn)入門檻。擱置現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商合并重組，有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)它們不斷地吸收新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)，有利于培養(yǎng)我國(guó)自有的增值應(yīng)用業(yè)務(wù)配套體系。

　　總之，當(dāng)前傳聞中的“六合三”或者“四合二”的重組方案過(guò)于簡(jiǎn)單，不能反映電信行業(yè)這一支柱產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的復(fù)雜性。在找到合適的合并重組方案之前，我們認(rèn)為“動(dòng)不如靜”，可以采取明確擱置重組的辦法，避免干擾電信運(yùn)營(yíng)商的正常運(yùn)作。更重要的是政府部門能夠加強(qiáng)執(zhí)政能力，積極推動(dòng)電信立法與改革，探究更好的決策安排，形成電信行業(yè)發(fā)展的多方動(dòng)態(tài)一致性。

　　(作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部。本文僅代表作者觀點(diǎn)。)