■政府特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)，企業(yè)獨(dú)家壟斷，漲價(jià)形勢(shì)嚴(yán)峻
■一種看法：深圳的公用事業(yè)改革實(shí)踐反而抑制了競(jìng)爭(zhēng)
圖：百姓最關(guān)心的
是改革后的價(jià)格
中國(guó)的公用事業(yè)———被眾口一詞定義為中國(guó)市場(chǎng)化改革“最后堡壘”的領(lǐng)域。在對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域投融資體制改革進(jìn)行大量探索后，《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例(草案)》目前進(jìn)入立法程序的關(guān)鍵階段。下月，《條例（草案）》將提交市四屆人大常委會(huì)首次會(huì)議進(jìn)行二審。
今年2月，這部《條例（草案）》在深圳市首次提交人大審議。征求意見(jiàn)的過(guò)程中，引來(lái)社會(huì)各界的爭(zhēng)論以至抨擊。人們質(zhì)疑，這樣的特許經(jīng)營(yíng)會(huì)不會(huì)把政府的行政壟斷變成企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷？市民的公共利益能否得到保障？
深圳的公用事業(yè)改革走在全國(guó)前面，水、電、燃?xì)獾任寮夜檬聵I(yè)企業(yè)都已完成改制，并從政府得到了特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)。深圳這部條例出臺(tái)，將是繼新疆之后全國(guó)第二部特許經(jīng)營(yíng)條例。
背景
深圳創(chuàng)新：“特許經(jīng)營(yíng)”上升地方法規(guī)
兩大集團(tuán)最長(zhǎng)獲50年“特權(quán)”
深圳的公用事業(yè)改革序幕是從2002年下半年開(kāi)始的。水務(wù)、燃?xì)狻⒐�、電力等市政公用事業(yè)中，進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，引入戰(zhàn)略投資者。2004年年底，五家試點(diǎn)公用事業(yè)國(guó)企中通過(guò)“招募”形式引入戰(zhàn)略投資者的工作基本結(jié)束，其中，法國(guó)威利雅等公司獲得水務(wù)集團(tuán)45％股權(quán)，劉永好的新希望集團(tuán)和香港中華煤氣合計(jì)取得燃?xì)饧瘓F(tuán)40％股權(quán)。此外，深圳市能源集團(tuán)、公交集團(tuán)等三家企業(yè)也引入了各自的戰(zhàn)略投資者。據(jù)披露，五家企業(yè)涉及的股權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資擴(kuò)股資金共計(jì)70億元。
在此次國(guó)際招標(biāo)招募中，燃?xì)饧瘓F(tuán)取得了在深圳市范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)管道氣30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，水務(wù)集團(tuán)也獲得50年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
在改革實(shí)踐的同時(shí)，深圳一直在進(jìn)行制定規(guī)則的努力。2003年，深圳在無(wú)國(guó)內(nèi)先例參考，世界各國(guó)也都在摸索之中的情況下，發(fā)布實(shí)施了第124號(hào)政府令《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》。公用事業(yè)企業(yè)的國(guó)際招標(biāo)招募改革及特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)，正是根據(jù)該《辦法》進(jìn)行的。2004年，深圳試圖將這一政府規(guī)章上升為地方法規(guī)，作為特許經(jīng)營(yíng)事業(yè)的最高法律依據(jù)，就市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、公用事業(yè)價(jià)格及監(jiān)管等問(wèn)題作出原則性規(guī)定。
《條例(草案)》于2004年12月20日首次提交深圳市三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議審議。深圳市人大于2005年2月23日、3月29日、4月12日，分別召開(kāi)了相關(guān)企業(yè)、相關(guān)職能部門和專家消費(fèi)者座談會(huì)，征求法規(guī)修改意見(jiàn)。
爭(zhēng)論
焦點(diǎn)：“特許”期限過(guò)長(zhǎng)，政府壟斷成企業(yè)壟斷
“一個(gè)合同把子孫后代都賣了”
在相關(guān)職能部門和專家消費(fèi)者座談會(huì)上，反思的聲音成為主流，有些意見(jiàn)相當(dāng)尖銳，對(duì)法律條文的探討，成了對(duì)之前深圳公用事業(yè)改革實(shí)踐的檢討。
“簽一個(gè)合同，把子孫后代都給賣了出去。”50年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)太長(zhǎng)成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。深圳的水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)時(shí)限是50年，合同可以續(xù)簽兩次，燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)授權(quán)是30年。來(lái)自相關(guān)職能部門的代表提出，目前各國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)年限通常都不超過(guò)20年，深圳在水務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)年限50年的規(guī)定明顯太長(zhǎng)。《條例(草案)》應(yīng)增加相應(yīng)規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)年限進(jìn)行限制，特別是政府缺乏經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)管能力較差的現(xiàn)階段，尤顯重要。
對(duì)此，主管國(guó)企改革和國(guó)有資產(chǎn)的深圳市副市長(zhǎng)張思平，在4月5日參與當(dāng)?shù)仉娕_(tái)的“民心橋”節(jié)目時(shí)作出回應(yīng)。張思平說(shuō)，公用事業(yè)要進(jìn)行投融資體制改革，要引進(jìn)各種投資，政府就要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條例，既對(duì)企業(yè)的服務(wù)、質(zhì)量、安全提出嚴(yán)格要求，同時(shí)要給這些投資者合理的回報(bào)。這種改革符合長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，而不是把子孫后代的東西都賣掉了。
爭(zhēng)論的另一個(gè)焦點(diǎn)是，是否應(yīng)該把某一個(gè)公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)只授予一家企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)？有關(guān)職能部門和專家都表示憂慮，“這有可能導(dǎo)致公用事業(yè)由原來(lái)的政府壟斷，轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S經(jīng)營(yíng)后的企業(yè)壟斷，不符合公用事業(yè)改革的基本宗旨和發(fā)展方向”。
專家觀點(diǎn)
獨(dú)家“特許”造成新壟斷危及公共利益
“特許”之后應(yīng)導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
“公用事業(yè)無(wú)小事”，直接關(guān)系每位市民切身福利，哪怕是1元、2元的一次漲價(jià)，都會(huì)造成生活成本的抬升，影響城市的競(jìng)爭(zhēng)力。在專家眼中，公用事業(yè)改革，以投融資體制改革為方向，打破政府的行政壟斷，引入社會(huì)資本，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，只是解決了問(wèn)題的一部分。
深圳大學(xué)管理學(xué)院馬敬仁教授認(rèn)為，公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)就是政府按照準(zhǔn)入資質(zhì)條件，在不改變公用事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，通過(guò)招標(biāo)等方式拍賣公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的一種經(jīng)營(yíng)管理制度，目的是通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)和轉(zhuǎn)讓來(lái)實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)社會(huì)化產(chǎn)業(yè)化。特許經(jīng)營(yíng)制度通過(guò)激勵(lì)性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的導(dǎo)入，從根本上克服了以往政府依賴政府投資、壟斷經(jīng)營(yíng)、高成本、低效率的制度性流弊，開(kāi)放公共領(lǐng)域，滿足日益擴(kuò)大的城市公用事業(yè)需求。
但是，如果公用事業(yè)類公共產(chǎn)品的性質(zhì)、范圍和時(shí)效界定不科學(xué)，客觀上將造成中標(biāo)企業(yè)的新壟斷，影響城市公用事業(yè)社會(huì)化過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)揮，難以降低成本，提高質(zhì)量，甚至危及市民公共利益。
從目前深圳公用事業(yè)改革的實(shí)踐看，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)的很多環(huán)節(jié)完全具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)，對(duì)這些競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的人為限制極大地抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的發(fā)揮，造成了擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)利用其壟斷優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)買強(qiáng)賣等大量不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象出現(xiàn)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)只發(fā)給一家，有可能導(dǎo)致公用事業(yè)由原來(lái)的政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S經(jīng)營(yíng)后的企業(yè)壟斷。
如何在打破行政壟斷之后，在特許經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)全面導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以免企業(yè)壟斷局面的形成，才能根本保障終端消費(fèi)者的利益。這應(yīng)該是“下一階段深圳公用事業(yè)改革的重點(diǎn)”。
深圳市水務(wù)局政策法規(guī)處副處長(zhǎng)蘭建洪主張?jiān)谏钲谔貐^(qū)內(nèi)保留兩家給、排水企業(yè)，而在特區(qū)外，也應(yīng)保留兩三家同類企業(yè)。通過(guò)不同片區(qū)的企業(yè)進(jìn)行價(jià)格、經(jīng)營(yíng)績(jī)效、運(yùn)營(yíng)成本的對(duì)比，不但便于政府、公眾對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管，也能以“間接”競(jìng)爭(zhēng)的方式促進(jìn)企業(yè)對(duì)價(jià)格和成本的控制。
沒(méi)有獲得特許經(jīng)營(yíng)的同類企業(yè)更是強(qiáng)烈要求公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。深南燃?xì)夤驹?jīng)開(kāi)創(chuàng)了深圳市南山區(qū)的管道燃?xì)猓?998年底被強(qiáng)制統(tǒng)一獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。該公司代表馬中付工程師提出了“幾家特許經(jīng)營(yíng)統(tǒng)一有序競(jìng)爭(zhēng)”的改革方式：允許數(shù)家管道燃?xì)夤靖?jìng)價(jià)供氣，讓消費(fèi)者選擇氣商。可以合理劃分多個(gè)供氣區(qū)域。每個(gè)相對(duì)獨(dú)立區(qū)域內(nèi)的市政燃?xì)夤芫W(wǎng)由幾家燃?xì)夤靖?jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，中標(biāo)者特許經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期限為十年，可以續(xù)簽。
關(guān)注
形成良性競(jìng)爭(zhēng)格局最重要
國(guó)外例證：競(jìng)爭(zhēng)，降低價(jià)格
決策者如何決策？改革到底向何處去？對(duì)普通市民來(lái)說(shuō)，還是遙遠(yuǎn)了一些，老百姓最關(guān)注的就是一條———價(jià)格。從這一角度出發(fā)，特許經(jīng)營(yíng)獨(dú)家壟斷也非最優(yōu)選擇。
特許經(jīng)營(yíng)后，公用事業(yè)的價(jià)格上漲問(wèn)題似乎難以避免。而政府特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)，企業(yè)獨(dú)家壟斷，使?jié)q價(jià)的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。正如馬敬仁所說(shuō)，行政壟斷主要弊病在于效率低下，政府的出發(fā)點(diǎn)還是為了公共利益，但企業(yè)壟斷的歸宿卻是追求利潤(rùn)最大化。
專家認(rèn)為，由于公用事業(yè)的壟斷性，消費(fèi)者在選擇上處于弱勢(shì)地位，如何形成良性競(jìng)爭(zhēng)格局尤顯重要。只有競(jìng)爭(zhēng)才能降低成本，控制價(jià)格。但是現(xiàn)有的《特許經(jīng)營(yíng)條例(草案)》對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。深圳的公用事業(yè)改革實(shí)踐反而抑制了競(jìng)爭(zhēng)。
英國(guó)的天然氣零售市場(chǎng)實(shí)行充分競(jìng)爭(zhēng)的制度，價(jià)格是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果，而不是管制的結(jié)果。在歐洲，英國(guó)的天然氣價(jià)格持續(xù)最低，證明了有效的競(jìng)爭(zhēng)和較高的價(jià)格透明度是導(dǎo)致成本下降、價(jià)格降低和經(jīng)濟(jì)效率提高的重要因素。
競(jìng)爭(zhēng)降低價(jià)格還有一個(gè)更鮮活有力的例證。在征求意見(jiàn)會(huì)上，深南燃?xì)夤井?dāng)場(chǎng)作出承諾，如果有機(jī)會(huì)參與深圳市管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)，在現(xiàn)有管道燃?xì)馐召M(fèi)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，免除一切強(qiáng)加給消費(fèi)者的不合理收費(fèi)，如：800元/戶開(kāi)戶費(fèi)、煤氣表檢定更換費(fèi)2.5元/戶/月、碰口費(fèi)、維護(hù)費(fèi)、改管費(fèi)、工商用戶開(kāi)戶費(fèi)等等。管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)完全向公眾公開(kāi)，經(jīng)營(yíng)收入控制在氣價(jià)成本價(jià)的6%左右，終端價(jià)格至少比目前降低10%-15%。
如何在“促進(jìn)公用事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”與“維護(hù)公眾利益”之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，重新建立公用事業(yè)監(jiān)管制度，以求得公益與市場(chǎng)機(jī)制的有效結(jié)合，仍然是需要不斷探索的課題。（文/記者 周敏 漫畫/陳春鳴）
