不許當(dāng)啞巴代表、掛名代表，也不許以權(quán)謀私、行為過激
這次規(guī)范實際上不鼓勵人大代表以個人方式開展活動，不鼓勵“非組織活動”，而強(qiáng)調(diào)“集體活動”為主
明確人大接待信訪的程序和制度可以讓人大分擔(dān)集中于政府的信訪壓力此次“規(guī)范代表”活動，也隱約透露出人大制度改革的方向，
并包含了豐富的政治信息
人大代表設(shè)立代表工作站、開通熱線電話、媒體廣告征集議案……近年來，一些人大代表十分活躍，采取種種創(chuàng)新手段履行職責(zé)，引起輿論熱切關(guān)注。但另一方面，不少代表忙于日常工作，將代表職責(zé)丟到九霄云外，“零議案代表”、“啞巴代表”、“掛名代表”等被人們用諷刺的口吻掛在嘴邊。
今后，人大代表的活動將不能“隨心所欲”。6月20日，新華社發(fā)布消息，全國人大常委會辦公廳同時出臺五個相關(guān)工作文件，對代表在閉會期間的活動、議案處理、信訪工作、充分發(fā)揮專門委員會作用等都作出了具體規(guī)定。
“人大制度對于代表閉會期間如何活動，一直沒有真正的說法�！睓�(quán)威人士向本報記者介紹，這些文件第一次從體制上對代表閉會期間如何履行職務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，將有助于提高代表在整個人代會制度中的作用，保障代表更好履行職能。
而讓外界更加關(guān)注的是，此次“規(guī)范代表”活動，也隱約透露出人大制度改革的方向，并包含了豐富的政治信息。
“集體活動為主”
“新規(guī)定已經(jīng)運行一段時間了�！笔畬萌珖舜蟠怼⒑笔〗y(tǒng)計局副局長葉青告訴本報記者。今年5月底，他專門趕到大連，出席一個關(guān)于村民自治法修改的座談會，會議是由全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會組織的，18個領(lǐng)銜提出修改村民自治法的全國人大代表都應(yīng)邀參加。
葉青一直很忙。今年4月份，葉青列席全國人大常委會第十五次會議，發(fā)現(xiàn)有24個代表被邀請列席，過去一般只有十多個�！斑^去代表閉會期間活動很少，現(xiàn)在開始多起來了。”葉青說。
此前，中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》，這次出臺的五個文件實際上是作為配套文件而出臺的。中央黨校教授葉篤初說：“中央轉(zhuǎn)發(fā)的文件原則性強(qiáng)，五個配套文件則是細(xì)化的具體措施，操作性強(qiáng)。”
“文件的關(guān)鍵內(nèi)容，是管好代表日�；顒印！币晃粚＜艺f。文件明確，全國人大代表在閉會期間的活動既是執(zhí)行代表職務(wù)，也是知情知政、獲得第一手材料，醞釀、起草、提出議案或者建議、批評和意見，為出席大會會議審議各項報告和議案做準(zhǔn)備的過程。
許多人注意到，文件強(qiáng)調(diào)代表活動的組織性和集體性：“代表在閉會期間的活動由全國人大常委會組織；代表活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式；每年年末進(jìn)行一次集中視察，年中進(jìn)行一次專題調(diào)研�！�
為什么如此呢？中國社科院研究員史衛(wèi)民解釋說，代表提出議案，最后都不是個人行為，要夠法定人數(shù)才行。一個人提，許多人沒有經(jīng)過調(diào)研，簡單附議，易于失之偏頗。常委會對代表調(diào)研的時間和主題集中有計劃地安排，對于熱點問題和難點問題組織代表調(diào)研，有利于提高調(diào)研效率，保證質(zhì)量。
針對近年來一些代表個人成立代表工作站、建立代表網(wǎng)站、開通熱線電話以及個人出資登廣告選集議案等情況，文件規(guī)定：代表可以通過代表小組召開座談會、代表公布電子信箱和人大網(wǎng)站等方式，聽取人民群眾的意見。
“這實際上是不鼓勵人大代表以個人方式開展上述活動�！比~青說。
既然要求代表以集體活動為主，時間和經(jīng)費自然要保證。文件規(guī)定，中央將逐步增加代表在閉會期間的活動經(jīng)費，并將此列入中央預(yù)算。代表依法參加活動，其所在單位、部門必須依法給予時間、工資、獎金和其他福利待遇等各種保障。
在中央黨校教授葉篤初看來，文件的一個亮點是，代表可以當(dāng)面反映群眾控告。
“過去，群眾有問題找代表反映，由于缺乏規(guī)定的辦理程序，有關(guān)部門往往不了了之。”葉篤初說，現(xiàn)在文件規(guī)定，代表可以當(dāng)面向全國人大常委會反映或由全國人大常委會辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)有關(guān)部門處理并答復(fù)，還規(guī)定了如何督辦，從程序上予以明確。
規(guī)范的兩種效果
去年8月上旬，武漢市武昌區(qū)298名人大代表先后收到一份《武昌區(qū)人大代表閉會期間履職情況統(tǒng)計表》，每位代表當(dāng)年上半年的履職情況一目了然，其中三名官員代表的履職記錄為零。
系列文件的出臺，現(xiàn)實針對性顯而易見。
當(dāng)前，許多人大代表在發(fā)揮自身作用上進(jìn)入誤區(qū)，“會議轟轟烈烈，會后平平淡淡�！比~青說，沒有用人民代表的身份來要求自己。
我國目前人大代表的絕大多數(shù)是兼職的，這就意味著擔(dān)任人大代表只不過是個“副業(yè)”，而主業(yè)還是自己平日的工作。近年來，官員、企業(yè)家代表大量出現(xiàn)。有數(shù)據(jù)顯示，我國近3000名全國人大代表，70％左右是來自行政和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)。
大量官員出任人大代表的一個結(jié)果是，他們平�！叭绽砣f機(jī)”，根本騰不出時間來履行代表職務(wù)，出席“兩會”亦不過“客串演出”。而一些企業(yè)家代表由于自身利益的誘導(dǎo)，很容易利用代表身份謀取私利。
至于一些企業(yè)家代表利用自己的政治身份撈取好處，或以代表的身份去做生意，甚至在自己打官司的時候，利用人大代表身份影響法院判決等現(xiàn)象，更是屢見不鮮。
中國人民大學(xué)教授張鳴說，這一規(guī)范出臺后，從制度上劃清了人大代表履行職務(wù)的界限，明確了哪些是他們該做的，哪些是他們不能做的。
規(guī)范出臺的一個目的，是將“非組織活動”納入組織軌道，有專家指出，一些代表成立個人工作室履行職務(wù)、接待上訪者，社會影響越來越大，但終究是“非組織活動”，對于政府而言，這不利于統(tǒng)一管理。
“出臺這些文件的重要背景，實際上也是構(gòu)建和諧社會的需要。”葉青說，“例如上訪問題突出，政府壓力越來越大。這次文件實際上是對人大接待信訪的功能程序化和制度化了，可以讓人大幫忙分擔(dān)政府的壓力�！�
張鳴認(rèn)為，規(guī)范會有兩個效果，一是讓不履行職務(wù)的代表有動起來的壓力；同時，也把以個人方式履行職務(wù)十分積極的代表，納入了集體活動的軌道。
人大制度改革的方向
此次中共中央以轉(zhuǎn)發(fā)的形式，將人大改革的意見公之于眾，使關(guān)注人大制度改革的人士，對此頗為注意。
一位研究人大制度的專家告訴本報記者，從這次規(guī)范代表日�；顒拥母母飦砜�，其主導(dǎo)者是中共全國人大常委會黨組，這彰顯了黨對人大改革的領(lǐng)導(dǎo)地位。
“在各省市自治區(qū)，黨的一把手兼任當(dāng)?shù)氐娜舜蟪Ｎ瘯魅危呀?jīng)基本到位，”中央黨校一位專家認(rèn)為，“此舉大大加強(qiáng)了黨對人大的直接領(lǐng)導(dǎo)�！�
相比前些年，人大制度的改革現(xiàn)在處于平靜狀態(tài)，這位專家認(rèn)為，人大制度走過了半個世紀(jì)的歷程。改革開放20多年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的全面確立，中國特色的人民代表大會制度一直處于不斷改革之中。
令湖北省的全國人大代表葉青印象最為深刻的改革，是上世紀(jì)80年代初開始實行代表評議和官員述職評議，對政府官員的權(quán)力形成直接的制約，開始發(fā)出自己的獨立聲音。
近年來，以市民聽證、代表述職和選舉法修改等一系列變化為標(biāo)志，人大制度正逐漸從程序上走向透明化，從職責(zé)上日趨專業(yè)化，開始向民主政治的方向邁進(jìn)。
而人大代表兼職的種種弊病日益明顯，促使專職化成為人大制度改革的重要取向。黨的十六大提出優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)后，十屆全國人大換屆選舉時已有一批年輕的專業(yè)人士被選進(jìn)全國人大常委會，并在各地迅速形成示范效應(yīng)。地處沿海的廣東省人大常委會共有委員64名，其中42位是專職，22位是兼職。
今年全國“兩會”前后，廣東、安徽省幾位人大常委和代表因“法律知識有限”和為了“集中精力做好本職工作”先后辭職，消息再次引燃了人大制度改革的話題。
“發(fā)揮人大作用，關(guān)鍵在于發(fā)揮代表作用，而發(fā)揮代表作用，關(guān)鍵在于讓代表在閉會期間能夠真正活動起來�！比~青認(rèn)為，人大已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗教訓(xùn)，這次規(guī)范代表活動的努力，標(biāo)志著人大工作水平的提高，總的來說是一種進(jìn)步。
但他也認(rèn)為，“代表以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”的效果如何還有待觀察�！拔胰ツ昃蛥⒓舆^三次視察，感覺形式主義東西太多。一個團(tuán)隊坐車下去，吃住、路線全安排好了，警車開道、走馬觀花地看看，并且全是正面的東西，結(jié)果是走過場�！�
他建議，應(yīng)該鼓勵人大代表以個人身份進(jìn)行隱蔽性的調(diào)研，“比如，可以直接去農(nóng)民中間調(diào)查土地使用情況。只要不是為個人私利，代表個人開展活動既不占用經(jīng)費，又能了解到真實可靠的情況，應(yīng)該鼓勵�！�
葉青自己也經(jīng)常利用下去開會之類的工作機(jī)會，在工作之余私下里到農(nóng)戶家中走一走，“這樣的調(diào)查情況往往更真實 ”。
現(xiàn)實生活中，一些代表個人履行職務(wù)可能出現(xiàn)一些“過激”行為，例如過分強(qiáng)調(diào)自己的身份，直接插手一些事情的解決。“但這并不否定這種方式的科學(xué)性”。葉青說，“個人和集體的活動都應(yīng)該鼓勵，有時候個人反而更容易發(fā)現(xiàn)問題�！�
張鳴認(rèn)為，這一系列文件意在規(guī)范和保障，但肯定會有效激活人大制度。特別是在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，這些措施施行后，會很快形成示范效應(yīng)，“對于這些地方的代表來說，只要制度上有空間，他們就有辦法做出來�！�
不過，人大制度激活走出第一步后，接下來仍要面臨許多亟待解決的問題：例如代表的素質(zhì)問題，履職能力，如何解決官員和企業(yè)家在代表中的比例，如何界定清楚人大與政府的具體權(quán)力劃分。
中央黨校一位教授認(rèn)為，人大制度改革的方向其實是顯而易見的，而在這些年的進(jìn)程中，人大作為民意代表和立法機(jī)構(gòu)的面貌已漸趨明顯，“現(xiàn)在要做的，就是要沿著這個方向走下去�！�
