電力市場需求矛盾與無序的項目投資環(huán)境下，各部門、企業(yè)對電力投資權(quán)的熱衷與搶占展現(xiàn)無遺
最近兩個月，中國的五大發(fā)電集團(華電、國電、華能、大唐和中電投)和各相關(guān)地方政府一直處在緊張的等待之中。時至今日，揭盅的時刻終于臨近：由國家發(fā)改委組織的一個專家團，已經(jīng)完成一份關(guān)于各地違規(guī)電力項目的清查結(jié)
論報告，不日將上交國務(wù)院閱批。
這意味著，有關(guān)國內(nèi)1.2億千瓦“違規(guī)”電力建設(shè)項目的生死判決，不久將見分曉。
風起于青萍之末。2004年12月1日，在中國機械工業(yè)聯(lián)合會發(fā)電設(shè)備中心主辦的一次論壇上，國家發(fā)改委副主任張國寶點名批評了內(nèi)蒙古鄂爾多斯地區(qū)——當?shù)卣S諾投資者興建共計5000萬千瓦裝機的電力項目。但由于內(nèi)蒙古地區(qū)缺水的狀況，電廠大量用水，勢必加劇對地下水資源的開采。
“鄂爾多斯有煤不錯，但水資源有嗎？怕不怕酸雨呀？考慮(污染物)排放了嗎？顯然(這樣的項目計劃)不合理�！睆垏鴮氄f。
這一態(tài)度強硬的發(fā)言，隨即被業(yè)內(nèi)認為是“發(fā)改委對于兩年來愈演愈烈的電力建設(shè)項目發(fā)出的一個信號”。無論是否巧合，此番講話后幾日，由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的一份發(fā)改委的《緊急通知》，以國發(fā)(2004)32號文件的形式下發(fā)(下稱32號文件)。文中要求“堅決制止電站項目無序建設(shè)”。此舉在行業(yè)內(nèi)引起重大震動。
據(jù)《緊急通知》中開列的數(shù)字顯示，2004年國內(nèi)各類電站開工規(guī)模高達1.5億千瓦，全國在建電站規(guī)模達2.8億千瓦，其中被批準開工建設(shè)的電站項目為6110萬千瓦，而未完成或未履行任何國家核準手續(xù)擅自開工建設(shè)的電站項目規(guī)模，高達1.2億千瓦。發(fā)改委稱，“必須采取措施，盡快制止當前出現(xiàn)的大規(guī)模違規(guī)建設(shè)電站的勢頭”。
有了國務(wù)院一紙批文，發(fā)改委、銀行、國土資源、環(huán)保等相關(guān)部門迅即行動，1.2億千瓦違規(guī)電力建設(shè)項目一下陷入進退維谷的命運漩渦之中。但是，32號文件中并未對違規(guī)電力項目如何處罰作出進一步解釋，想像與猜測的背后，各方力量較量也隨即在臺前幕后上演。
1.2億違規(guī)項目何來
中國的電力建設(shè)升溫始自2002年底。時值以“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”為原則的電力體制改革方案揭幕實施，當年12月29日，脫胎于原國家電力公司的五大獨立發(fā)電集團正式掛牌。為了在日后的競爭中取得最大優(yōu)勢，一場旨在“爭奪已建電源，搶占新建電源選址”的“圈地運動”從此開始。
五大集團鏖戰(zhàn)正酣，史無前例的“電荒”亦不期而至。據(jù)國家電網(wǎng)公司2005年度電網(wǎng)調(diào)度信息發(fā)布會發(fā)布的數(shù)字，2004年，國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)拉閘限電的省市達26個，除東北三省及新疆，各電網(wǎng)均出現(xiàn)拉閘限電情況，全年累計拉電123.85萬條次，損失電量388.33億千瓦時。在缺電最嚴重的浙江、江蘇，許多企業(yè)被迫停工，出現(xiàn)每周“停四開三”狀況。
“電荒”惶惶。五大集團“跑馬圈地”之初，一些識者再三提出的“警惕電力投資過熱”的忠告，此時則顯得愈發(fā)蒼白無力。各地堪稱“大躍進”式的電力項目建設(shè)處于空前火熱狀態(tài)。
以浙江為例，該省計劃最遲至2007年前，確保1000萬千瓦的電力裝機投產(chǎn)，并確保1000萬千瓦電源項目開工，同時再安排1000萬千瓦的預備項目的前期調(diào)研。華中重鎮(zhèn)湖北省也宣布，2010年前將建成1100萬千瓦電源項目。江蘇、廣東、四川、重慶、山西等省大規(guī)模的電力投資計劃也紛紛出籠。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，國內(nèi)幾家電力設(shè)備制造企業(yè)的定單都已經(jīng)排到了三年以后。
據(jù)中國機械工業(yè)聯(lián)合會對國內(nèi)29家主要發(fā)電設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的統(tǒng)計，2004年發(fā)電設(shè)備產(chǎn)量為6310萬千瓦，其中水電884萬千瓦，比2003年增長121%；火電5423萬千瓦，增長81%。2005年，發(fā)電設(shè)備制造企業(yè)又將迎來一個新的生產(chǎn)高峰，目前統(tǒng)計在手的合同總量為7520萬千瓦，比2004年增長19.2%。有的企業(yè)年合同額比上年增加了3-4倍。東方電機(行情
論壇)(資訊 行情 論壇)(600875)、東方鍋爐(資訊 行情 論壇)(600786)的生產(chǎn)計劃，都已經(jīng)排到了2007年。
在國內(nèi)電力設(shè)備市場，火電30萬千瓦機組的合同價格上升了30％，60萬千瓦機組的合同價格上升了40％以上，其余相關(guān)的輸變電設(shè)備及電站環(huán)保脫硫器、除塵器等設(shè)備的價格，也上漲了三成左右。由于國內(nèi)電力設(shè)備企業(yè)的產(chǎn)能已達飽和狀態(tài)，部分電機生產(chǎn)商將訂單轉(zhuǎn)包給國外廠商。
“中國電力建設(shè)熱火朝天，帶動了全球電力設(shè)備價格的上浮�！眹抛C券電力行業(yè)首席分析師楊治山說。
過量發(fā)展的電力項目加劇了煤炭供應、交通運輸和發(fā)電設(shè)備制造能力緊張的矛盾；違規(guī)建設(shè)形成的閑置發(fā)電資產(chǎn)還可能增加金融機構(gòu)不良貸款。32號文件指出，這種情況如果發(fā)展下去，勢必導致今后一段時間發(fā)電能力過剩，電力建設(shè)規(guī)模出現(xiàn)大起大落，并再次形成高能耗工業(yè)與電站建設(shè)相互推進的惡性循環(huán)。
“跑馬圈地”的投資沖動也引起了投資銀行的擔心�！叭绻^續(xù)按照這個速度上項目，造成電力市場供大于求，就會降低電廠的發(fā)電時間，投資效益也會受到很大損害。很多項目上馬匆忙，沒有充分考慮與煤產(chǎn)地的關(guān)系，交通運輸?shù)膯栴}等，成本會因此大幅上升。”一位研究電力行業(yè)的投資專家稱。
“五大發(fā)電公司原有的項目儲備都不足，每個公司都在搶占市場份額，而很多項目還在籌備和策劃階段，就已經(jīng)用來吸引投資者了。事實上，按照國內(nèi)的設(shè)備投資能力，遠達不到這個規(guī)模�！币晃粚﹄娏ν顿Y行業(yè)研究多年的專家說，“但是投資者無從得知最后哪些項目會真正上馬，這種投資的不確定性對整個行業(yè)的投資都會造成影響�！�
據(jù)國信證券的楊治山分析，對目前涉嫌“違規(guī)”的項目也不能一概而論。其中有的只是缺手續(xù)，或簡化了審批程序，最終不會被統(tǒng)統(tǒng)拿下。
“不少項目確實處在缺電地區(qū)，也符合產(chǎn)業(yè)政策和能源的合理布局。最后被砍掉的，可能只是個別真正屬于無序建設(shè)的項目，大多數(shù)項目要通過補辦手續(xù)或緩期施工的方式保留下來�！�
國家發(fā)改委有關(guān)官員的說法也證實了這種分析。國家發(fā)改委副主任張國寶亦表示，這次清查“違規(guī)”電力項目，不會對國家批準項目造成太大的影響。
由是，何為“國家批準項目”，便成了此次“叫�！憋L波的核心所在。目前“合法”項目名單既已被基本確定，只待國務(wù)院最終批復，便可以照章執(zhí)行。
項目清查縱橫并舉
《財經(jīng)》獲知，去年八九月間，發(fā)改委曾組成多個專家調(diào)查組，摸底調(diào)查違規(guī)電力項目情況，32號文件所引用的數(shù)據(jù)即大多出于此。隨后，對于哪些項目最終被砍掉，發(fā)改委則依“一縱一橫”方法決定。
“一縱”，指的是根據(jù)32號文件精神，各省級政府、國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責任公司及五大電力集團公司，要在2004年12月31日前，將各自電力建設(shè)項目清理情況和處理意見上報國務(wù)院，并抄送發(fā)改委等有關(guān)部門。
“一橫”，指的是由發(fā)改委組織專家團，調(diào)查各地區(qū)電力建設(shè)項目情況。與各單位“自報家門”做法相比，專家鑒定結(jié)論似更為客觀可信，因此最終哪些項目將被拿下，是項調(diào)查結(jié)果尤顯重要。
發(fā)改委對此也作了周密部署，專門印發(fā)了《火力發(fā)電建設(shè)項目專家優(yōu)選評議辦法》(試行)。精心選擇安排的專家?guī)礻嚾輳姶螅?00余人分別來自電力規(guī)劃、工程建設(shè)和運行維護等方面，個個經(jīng)驗豐富。去年底，采用從專家?guī)熘须S機抽取方式，按照東北、華北、華東、華中、西北及南方地區(qū)，發(fā)改委組織了六個工作小組，對上述區(qū)域電力建設(shè)項目分片核查。如果某一區(qū)域電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)要求建設(shè)的電力項目規(guī)模超過國家規(guī)劃目標，或省級行政區(qū)內(nèi)申報核準的火力發(fā)電項目規(guī)模超過國家電力發(fā)展規(guī)劃確定規(guī)模，便采取專家評議方式，優(yōu)選火電工程項目開工，余者將被緩建或停建。
核查采用了專家評分方式，包括規(guī)劃布局的合理性，機組性能和上網(wǎng)容量電價預測，環(huán)境保護評價，資源有效利用評價，對國家技術(shù)引進或技術(shù)開發(fā)、設(shè)備國產(chǎn)化的支持程度及投資方資信、業(yè)績等綜合因素評價，共六大項，20多個小項。
這次核查還特別強調(diào)了保密性。一位實地參與調(diào)查的電力專家介紹，為保證核查客觀真實，每位專家出行前，要申明與被評議項目及項目所在地區(qū)無直接利害關(guān)系。
評議期間，專家不得單獨與被評議對象有關(guān)的單位或個人接觸，否則將被取消評議資格。在進駐各地區(qū)前，專家的手機要全都被收掉，斷絕與外界的聯(lián)系，所有專家對自己打分的項目需絕對保密，并禁止在打分過程中記筆記。
打分過程中，每個專家的評分只限于某項目的幾個方面，以求每個人都不了解項目的整體打分情況。評分結(jié)束后，當場封存記錄內(nèi)容，不留下交流和修改的時間。至此，層層嚴加防范的核查工作最終完成。
多掌齊出糾違規(guī)
除了發(fā)改委親自動手，不少政府部門也騰挪于電力建設(shè)項目核查之間，其中土地部門、銀行系統(tǒng)及環(huán)保部門發(fā)揮的作用尤不可小覷。
根據(jù)32號文件精神，各地的違規(guī)在建電站項目，特別是未完成土地征用、環(huán)境評價、銀行貸款評審手續(xù)，取用地下水作為發(fā)電用水，以及煤炭、運輸不落實的項目，將成為重點清理對象。一場多個部委協(xié)同工作的徹查行動從而揭幕。
首先，銀行對未經(jīng)國家核準同意的項目不予發(fā)放貸款；即使已經(jīng)發(fā)放，也要責令收回。早在2004年7月舉行的年中工作總結(jié)會議上，“電力、交通、公共事業(yè)、學校和醫(yī)院”便被中國銀監(jiān)會列為“新五大風險行業(yè)”，提請各家商業(yè)銀行放貸謹慎。
業(yè)內(nèi)人士估計，目前違規(guī)的電廠投資最高可能吸收了多達4800億元銀行資金。未來一旦出現(xiàn)電力過�；蛉剂蟽r格過高局面，銀行大量的貸款可能淪為壞賬。
其次，國家環(huán)�？偩旨訌娏讼鄳谋O(jiān)督，規(guī)定凡是項目環(huán)保標準、土地、接入系統(tǒng)未經(jīng)環(huán)保總局認可的，一律不許開工。今年1月中旬，環(huán)保總局下令停工的26個電站項目便是明證。其間，裝機容量為1260萬千瓦的金沙江溪洛渡水電站等大型項目悉數(shù)在列，足見其行動力度。
第三，國家電網(wǎng)公司下發(fā)文件，規(guī)定未經(jīng)國家核準同意的電源裝機項目，即使建成投產(chǎn)，也不予上網(wǎng)。
最后，對于未經(jīng)國家核準同意的電力項目，國土管理部門將不予審批用地，已批準的要收回土地使用權(quán)；交通運輸部門不予安排運力或鐵路接軌；電力設(shè)備制造企業(yè)不予供應設(shè)備。
各有關(guān)部委集中出擊，對“違規(guī)”電建項目形成合圍之勢，只等國務(wù)院一聲令下，1.2億千瓦電力建設(shè)項目生死立判。
據(jù)了解，對于這些電力項目，目前主要有三種處理意見：其一，當?shù)卮_實缺電且電建項目諸項評議符合有關(guān)標準的，可以在補齊手續(xù)后重新開工；其二，當?shù)匮b機容量已經(jīng)達到國家電力發(fā)展規(guī)劃的要求，但該項目確實合乎發(fā)改委六個方面20余項打分標準的，將推遲開工，在三年內(nèi)陸續(xù)進行建設(shè)，慢慢消化；最后，對于不符合審核標準的，將堅決予以停工，取消項目。
對于已經(jīng)投入運行的違規(guī)電站項目，要區(qū)別不同的情況進行認真清理，嚴肅處理。在這些項目中，對違反產(chǎn)業(yè)政策、不具備環(huán)保和用水等條件的，要限期整改；整改后仍達不到要求的，則停止運行并做好善后工作。此外，對符合建設(shè)運行條件或整改后符合建設(shè)運行條件、經(jīng)論證可保留的項目，將采取有區(qū)別的電價政策，將價差收入上交國家財政。
然而，在項目處理中還有一個難題，即由五大發(fā)電集團及地方政府分別上報、選在同一地址、裝機設(shè)計也處同一規(guī)模的電力建設(shè)項目，究竟應該由誰來興建？
以貴州省為例。2003年，華電集團聘請西南電力設(shè)計院承擔的頭步電廠技術(shù)改造項目工程，與金元公司的畢節(jié)電廠立項設(shè)計被同時送到國家發(fā)改委審批官員的桌上。
這兩個項目屬于同一塊地皮上，甚至是由同一家設(shè)計院操刀設(shè)計的；兩家的初步設(shè)計均獲得通過，申請的雙方爭執(zhí)不下，這個項目也遲遲沒有得到落實(詳見《財經(jīng)》2004年第19期封面文章《“金元帝國”調(diào)查》)。
盡管目前尚無確切數(shù)字，但不少電站是五大集團與當?shù)卣芭荞R圈地”時爭先上報的項目，這是一個不爭的事實。“國內(nèi)地理位置好、交通便利、適合興建電廠的地方只有那么多，所以不管是哪個單位上報，都集中在那幾個地方�！睏钪紊秸f，“這也是近兩年新建項目不多，但原有電廠技改擴容現(xiàn)象比較普遍的一個根本原因。”
一位電力行業(yè)主管官員表示，這些不同名稱、不同業(yè)主的同一電力項目最終花落誰家，將是一場激烈的博弈。“由于時間緊迫，最終的結(jié)果應該很快會公布出來�！�
2月14日，美林證券發(fā)表了有關(guān)于此的研究報告，認為清查電力項目的措施，對電力股的投資氣氛有利，并預期國內(nèi)的大型電力股，包括華能國際（600011)和大唐發(fā)電(0991，HK)將成為主要受惠者。
有市無價的電力投資權(quán)
對于新近一輪電力建設(shè)項目熱潮，一些媒體把原因歸結(jié)于前幾年的“電荒”問題，認為根源是地方政府為應對“電荒”而大力支持上馬電力建設(shè)項目。但是多位業(yè)內(nèi)專家認為，將“盲目上馬”電建項目歸罪于“電荒”，顯然失之偏頗。
中國電監(jiān)會信息中心副主任孫耀唯在去年的一場宏觀經(jīng)濟研討會上表示，電力的問題最終還是要依靠改革來解決，目前電力改革的步子不是太快而是太慢了。如果按照電力改革的最初設(shè)計逐一落實，用市場的辦法解決“電荒”，能夠收到事半功倍的效果。
“無論電力供求關(guān)系處于什么狀況，都要堅持以改革促發(fā)展。”他說。
國信證券電力行業(yè)首席分析師楊治山則把“盲目上馬”電力項目的根本原因，歸結(jié)為國內(nèi)電力投資權(quán)的價值界定上。“沒有一個單位對于電力投資權(quán)的價格進行過客觀的估計，但由于種種準入門檻的限制，事實上，電力投資權(quán)是有其內(nèi)在價值的�！�
對于這一分析，亦可在電力項目的審批中找到例證。例如，地方政府在這次電力投資過熱中扮演了重要角色。如按目前“正常”程序，一個電建項目從項目建議書到可行性研究報告通過完成立項，再審批、核準，沒有上百個圖章是不可能做到的。在這樣的情況下，有的省長親自出面跑項目，并一直大力促成。
也正因此，不少違規(guī)項目在土地、環(huán)保、銀行貸款等諸多環(huán)節(jié)上一路綠燈。有地方政府支持，又有缺電現(xiàn)實，加之五大電力集團都希望達到規(guī)模最大化，紛紛上馬電建項目也就不難理解。
在電力投資體制改革之前，電力投資權(quán)由國家電力公司獨家享有。隨著改革逐步推進，各發(fā)電公司贏得了上馬建設(shè)電站項目的權(quán)力。由于審批程序復雜，背后利益關(guān)系博弈，電力投資權(quán)的價值被再一次放大，使得電力投資的預期收益劇增，更使得一些原本很可能虧損的項目也變得有利可圖。因此，對電力投資權(quán)的爭奪愈加劇烈。
此外，在改革還不徹底的時候，電力投資還可以規(guī)避一部分成本，更對某些電力企業(yè)起到推動作用。比如，大型水電項目開發(fā)的外部成本——對當?shù)厮暮蜌夂虻挠绊憽ξ锓N保持的作用等因素沒有完全計入水電公司的開發(fā)成本，而火電對環(huán)境、交通運輸?shù)葞淼挠绊懸脖慌懦诮ㄔO(shè)成本之外。因此，電力公司乘尚可逃避外部成本的時候，搶占今后將越來越稀缺的水和煤炭資源，從經(jīng)濟角度上看非常合算。這也就是業(yè)內(nèi)常說的“進門比盈利更重要”之義。
“電力投資權(quán)的價值沒有被市場如實反映出來，引起了一部分較早獲得政策優(yōu)勢的企業(yè)的爭奪。在內(nèi)在需求推動下，這些企業(yè)投資的電力項目也帶有很大的盲目性。”楊治山說，“爭奪電力投資權(quán)的真正可怕之處，在于它在圈占稀缺資源、攫取政策優(yōu)惠之余，不僅無助于有效緩解電力供應緊張局面，還會造成電力過剩、項目虧損、資金浪費和資源破壞等一系列問題。”
特約編輯：舒薇霓
