編者按：財政問題無小事，它關系到“收”與“支”，涉及國家、地區(qū)、部門、企業(yè)和個人利益。２００４年財政增收５３００億元，是我國有史以來財政增幅最大、增速最快的一年。而增收，也提供了進一步改革的機會。即將召開的全國兩會，必將討論稅種、稅率及財政支出等問題。
主持：《中國經(jīng)營報》新聞中心 九
鼎公共事物研究所
嘉賓：劉尚�！∝斦靠蒲兴彼L、研究員、博士生導師
夏杰長 中國社會科學院財貿(mào)所研究員
夏業(yè)良 中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究所副所長
馮興元 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
秋 風 九鼎公共事物研究所研究員
焦點1 GDP快，稅收更快？
我國連續(xù)十年的財政收入增長速度均大于ＧＤＰ的增長速度，如國內(nèi)生產(chǎn)總值由１９９４年到２００３年增加了１５０％，而財政收入?yún)s增加了３１６％。
夏杰長：中國正處于工業(yè)化時期，工商業(yè)持續(xù)快速增長。這幾年產(chǎn)業(yè)結構快速升級，特別是第二產(chǎn)業(yè)增幅一直高于ＧＤＰ的增長，導致了稅收增幅較大（我國稅源歷來就是依賴第二產(chǎn)業(yè)）。但是，不可否認的是，增長幅度應該是基本同步才合理。不可能稅收收入的增長大于經(jīng)濟總量的增長，而且連續(xù)多年都是這樣，已經(jīng)排除征收和統(tǒng)計的時間差問題。
夏業(yè)良：財政收入的增加使得政府能夠獲得更多的資源，有可能向社會提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務。但財政收入增加速率是經(jīng)濟增長速率的２１０．７％則是較為罕見的。我認為是一種不正常的現(xiàn)象，它意味著政府獲得費用的比率甚至不止兩倍于國民經(jīng)濟增長的速率。在當前政府預算約束程度有限和決策透明化程度較低以及腐敗案例比比皆是的制度背景下，政府占有資源過多，未必能使社會福利達到最大化。
馮興元：２０００年～２００３年我國宏觀邊際稅負水平（即新增稅收收入占新增ＧＤＰ的百分比）分別為３２．３％、３２．１％、４０．８％和３７．３％。２００４年達３０．４％。這意味著，近幾年每年的新增稅收收入占新增ＧＤＰ的百分比遠遠高于國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率。這些僅僅涉及稅收，而不涉及大量的預算外收入，如果算入的話則更高。這里部分是加強稅收收入管理的結果，部分是經(jīng)濟增長導致稅收增長的結果。還有一些地方的稅收當局為了完成稅收指標，要求本地企業(yè)借債上稅。
如果百姓對稅收負擔有話語權和參與決策權，很難想像其能夠容忍宏觀邊際稅負水平維持在這么高的地方。
秋風：人民納稅是用于購買政府提供的公共服務和公共品。公共服務和公共品當然多多益善，但在社會財富既定的情況下，政府拿得多則人民可支配的財富就減少，而政府使用資源的效率天然低于個人和企業(yè)，因而，稅負應有一定限度。
劉尚希：要做出準確的判斷，我們首先必須弄清楚導致稅收大幅度超收的原因是什么。如果是現(xiàn)行稅制導致了２００４年稅收收入大幅度超ＧＤＰ增長，則意味著是制度性因素在起作用，今后也會出現(xiàn)這種情況。長此下去，經(jīng)濟將會不堪重負，妨礙經(jīng)濟增長。這就要求我們對現(xiàn)行稅制進行全面改革。反之，若是管理技術性因素帶來的，則說明名義稅負水平較高，在管理技術水平低下的條件下，名義稅負與實際稅負的差距大，名義稅負高一點無足輕重；而隨著管理技術水平的不斷提高，實際稅負不斷地接近名義稅負，表明降低法定的名義稅負就變得十分迫切。但是，如果主要是偶發(fā)性因素導致了２００４年稅收的超速增長，那么，對這種高速增長就無須擔心�？梢姡绾慰创玻埃埃茨甑亩愂赵鲩L不是幾句話就能說清楚的，我們不能憑一種直覺輕率地下結論。
焦點2 收入、支出、程序透明化？
由于納稅主體正向個人轉移（如私營企業(yè)、合資企業(yè)和個人所得稅），社會公眾對公開透明的財政支出訴求越來越高。
馮興元：首先需要在憲法、財政或者稅收基本法、一般法律中確立各級政府的事權劃分，然后在此基礎上確立所需支出，再確定所需收入。各級人大要真正發(fā)揮財政預算的決策權。所有各級政府的財政預決算報告和支出計劃的臨時變更必須及時采取公示制。不僅要公布預算大項，而且要公示各級政府各大部門的預算和理由。只有這樣，人大和審計部門才容易決策和審計，百姓才容易參與評判財政效率和公平原則是否得到遵循，有些地方是否可以得到改進。
秋風：有一點必須注意，中國盡管名義稅負水平不高，但在正式的稅之外，個人和企業(yè)還需向政府繳納具有稅的性質(zhì)的其他費。學者估計，社會實際稅負水平在３０％以上，其中稅外負擔不小于名義稅負。稅外負擔是對法治的財政原則的直接踐踏。稅外負擔具有稅的實質(zhì)，但卻沒有經(jīng)過征稅的批準程序，未經(jīng)人民或其代表同意即開征；又未納入公共財政的分配體系，稅款的使用不受人民的監(jiān)督。因而，建立公共財政的第一要務在于，政府只能以稅的形式獲得收入；可以有一些例外，但不能像現(xiàn)在這樣，例外反而大于正常。
夏業(yè)良：對政府公共支出的監(jiān)督體現(xiàn)在各級人民代表大會以及政府審計部門的日常監(jiān)督工作以及大眾媒體的跟蹤監(jiān)督上。除了預算和決算報告之外，還應當由具體執(zhí)行部門提交實施報告，匯報支出情況及其成效。在政府收入程序上應當做到收入項目合法與透明，提供有效和完整的納稅證明及其相關記錄，積極接受廣大納稅人的監(jiān)督和質(zhì)疑。
秋風：財政是憲政最重要的問題，根據(jù)憲政主義的財政原則，政府的全部收支，應當完備地體現(xiàn)于行政部門提交給議會的預算報告中。只有經(jīng)議會批準，預算案才具有法律效力，政府才可征稅、開支。像日本、美國這樣的主要經(jīng)濟體，其財政年度都與歷法年度不同。財政年度之所以與歷法年度錯開，主要是為了遷就預算編制與審批程序。
中國的財政年度與歷法年度相同，但我們的財政年度卻與預算周期不相吻合。根據(jù)目前的慣例，全國人大在每年３月初到中旬開會，審議批準財政預算報告。加上財政部和各部門的審批過程所耗費的時間，中央各部門所屬單位的預算要到４月底５月初才能得到批準。而此時，預算年度、或者說財政年度已經(jīng)過去至少１／３了。相應地，至少１／３的預算開支也應當已經(jīng)花出去了。
因此，有必要改變預算年度即財政的起迄時間，參照目前全國人大的慣例，應當對《預算法》第十條予以修訂：預算年度和財政年度始于每年的４月１日，終于每年的３月３１日。這能使政府全年的開支至少具有程序上的合法性。
焦點3 個稅起征點之爭
個稅改革呼聲很高，反映了人們對社會財富分配格局的不滿。個稅固然存在問題，但是收入差距調(diào)節(jié)卻不能僅僅靠個稅來解決。
馮興元：提高起征點可以大大減少征稅成本。起征點之上最低檔次的稅率很低，才５％但征稅成本與征收更高檔次收入時一樣。最高檔次的稅率又很高，稅率達４５％（工資、薪金所得）。
像新加坡這樣的國家，個人所得稅的最高稅率只有２２％
２００５年新加坡政府預算案聲明中宣布了把它降低到２０％。我相信諾貝爾經(jīng)濟學獎得主哈耶克的個稅觀點。他認為即使個稅采用比例稅率，所征稅收從額度上看也是累進的，即收入低者少納稅，收入高者多納稅。哈耶克贊成一種輕度累進稅率。
我國改革個稅的最好辦法應該是：第一，首先規(guī)定人人有義務納稅，然后規(guī)定一定月收入額度之下免稅，比如１６００元；第二，減少個稅收入檔次，把最低應稅個稅收入的稅率從當前的５％提高到８％左右，把最高應稅個稅收入檔次的稅率減少到３０％以內(nèi)。最好的方式是單一稅率外加一個收入個人所得豁免額。
夏業(yè)良：我國的稅務機關還不是獨立的稅收政策制定與執(zhí)行機構，缺乏自主和統(tǒng)一的稅收政策原則，有關個人所得稅問題的專項研究明顯滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要，以至于超過１／４世紀以前制定的個人所得稅起征點迄今為止仍然沒有改變，而幾乎沒有什么實質(zhì)性改進的個人所得稅起征點政策方案依然是猶抱琵琶半遮面，很有可能胎死腹中。
夏杰長：原來的個人所得稅設計上采用了“分類”式所得稅，就是根據(jù)不同的收入來源來設計稅收標準，在不同環(huán)節(jié)上抵扣。這種稅政府征收方便，但卻不能體現(xiàn)人與人的收入差距。因為有的人收入來源多，有的人收入來源單一。最合理的應該是以人為單位，把他所有的收入加起來征收。但是考慮到觀念上的接受程度及征管難度，因此目前采取分類和綜合相結合的方式征收個人所得稅。
焦點4 結構性矛盾會被放大？
中國的預算制度是增量預算，如果放大目前不合理的結構就等于固化了矛盾，或許還不如不增收。
夏業(yè)良：最不應該放大的不合理表現(xiàn)是政府行政性支出過大，或者說政府自身的運行成本過高。而政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務與政府的財政收入規(guī)模極為不相稱。必須對公務員制度進行根本性的變革，大幅度縮減公務員數(shù)量規(guī)模，同時對公務員提出更高的職業(yè)道德和技能要求。這當然不會是“帕累托改進”，因為這必然會觸及既得利益階層。但是如果不變革，龐大臃腫的公務員隊伍總有一天會使國家不堪重負。
馮興元：增收了，不能按照基數(shù)法來確定各部門的支出，而是要改變預算支出的結構，提高預算支出的效率。比如我國基礎教育和基本衛(wèi)生的支出偏低，而這兩者是外溢性最大的領域。這方面投入越多，百姓素質(zhì)越高，犯罪率越低，生活越趨近于小康。至于資金來源為何級政府，則由各級政府之間協(xié)調(diào)解決。由于中央政府獲得了很大一塊財政收入，而且財政體制本身也是中央確定的，地方上的最低人均教育支出缺口應該由中央負責安排彌補。
焦點5 中央與地方的稅收分配
中央和地方的財權和事權劃分不夠清晰合理，各級政府缺乏與本級公共服務職能及其公共開支相適應的正常財稅收入來源，導致地方政府紛紛開辟旁門左道以增加財政收入。
夏業(yè)良：財政聯(lián)邦制的理論重在說明稅收權利與支出責任（提供公共產(chǎn)品、公共服務或準公共產(chǎn)品）在各級政府之間的對應關系。從實證的角度看，如果關于地方公共產(chǎn)品提供的決策是由該產(chǎn)品服務的特定區(qū)域內(nèi)居民集體選擇的結果，則對該公共產(chǎn)品所涉及到的收益和成本的衡量將更為準確。因此我傾向于支持中央政府與地方政府在稅收和支出責任上的劃分更為明確，并且盡可能讓地方政府享有更多的自主支配權。
馮興元：地方應該有權開征本地的財產(chǎn)稅。中央可以對特定類型的財產(chǎn)設置一定的稅基和稅率范圍，地方可以在此范圍內(nèi)選擇加征稅率。由此也引入了一定程度的稅收競爭，投資者和財產(chǎn)所有者可以選擇最佳的稅負——公共服務組合。
夏杰長：在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇唷Ｖ杂谩岸愓芾頇唷倍皇怯谩岸愂展芾頇唷�，原因在于中國是一個立法權高度集中的國家。只能在國家所既定的框架內(nèi)，給予地方一定的調(diào)整權。佚名
特約編輯：舒薇霓
