海南經(jīng)驗(yàn)表明，燃油稅改革的難點(diǎn)在于財(cái)稅部門與公路交通等行業(yè)之間利益格局重新分配的巨大阻力。
本報(bào)記者 賈玉寶 �？趫�(bào)道
最能說明海南附加費(fèi)開征價(jià)值的莫過兩點(diǎn)：一是海南省交通規(guī)費(fèi)征稽的收業(yè)績表。二是暢行無阻。
“燃油稅改方案確已制定多時(shí)，但目前并無時(shí)間表。關(guān)鍵是擇機(jī)開征。”近日
，燃油稅改的主導(dǎo)部門財(cái)政部稅制司的一位官員告訴記者。
所謂“擇機(jī)”，按照中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長劉桓的理解，就是今年。劉桓參與了2000年國家燃油稅改革方案，而新的方案正是在此基礎(chǔ)上形成的。
劉稱，從諸多因素來看，今年開征燃油稅，時(shí)機(jī)業(yè)已成熟，一旦錯(cuò)過，下一輪難度更大。
而同樣參與方案制定的國家發(fā)改委、國家稅務(wù)總局兩部門并未有實(shí)質(zhì)表態(tài)。記者求證時(shí)，得到的也多是模棱兩可的回答。
也許目前只有等待。然而，這種漫長的等待，對實(shí)行燃油附加費(fèi)改革達(dá)10年之久的海南省來說，已從最初的全國叫好，到中期的國家燃油稅方案借鑒模式，變成目前的幾許無奈。
這種無奈主要體現(xiàn)在，囿于國家燃油稅或?qū)㈤_征，海南一直未出臺燃油附加費(fèi)的配套法規(guī)，致使法規(guī)不配套，執(zhí)行有難度。
明顯的例子來自出租車�！岸愘M(fèi)高，生意難做，用油不如用氣。”在�？陂_出租車的王生稱，自2004年中以來，海口90%的出租車司機(jī)自費(fèi)將燃油改裝為燃?xì)�，這樣一來，每月可多賺1200元。
出租車如此，而�？诒姸喑邪墓还緞t直接將負(fù)責(zé)燃油附加費(fèi)征稽的政府職能部門告上法庭，并多次勝訴。與此相伴生的是，跨省走私油和黑加油站日漸增多。
而沒有開征燃油附加費(fèi)的省市，在公路上亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象仍然日益嚴(yán)重。
海南在等，全國其他省市也在等。而時(shí)機(jī)遲遲未到的背后究竟意味著什么？
十年改制
最能說明海南燃油附加費(fèi)開征價(jià)值的莫過于兩點(diǎn)。一是海南省交通規(guī)費(fèi)征稽局的征收業(yè)績表。截至2004年12月底，海南省交通規(guī)費(fèi)征收突破8億元，達(dá)8.2558億元，同比增長10.2%。其中，汽油燃油附加費(fèi)征收4.1451億元，同比增長10.2%。
“縱向開看，1994年當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的燃油附加費(fèi)，比1993年公路四費(fèi)合一增長72%。此后，每年都保持約5000萬的增加�！痹摼忠蝗耸糠Q。二是海南公路暢行無阻。海南率先開征燃油附加費(fèi)始自1994年。該年1月1日起，海南大大小小的公路沿線收費(fèi)站卡，一夜之間人去樓空，這被當(dāng)?shù)剀囍鞣Q為“一腳油門踩到底”。
海南改制初衷很重要的一方面在于，當(dāng)時(shí)公路亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而從燃油中按一定比例籌集公路資金，則是國外通行的慣例。
1993年12月19日，海南省政府發(fā)布了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車燃油附加費(fèi)征收管理辦法》。這一在當(dāng)時(shí)被稱頌的海南模式即將養(yǎng)路費(fèi)、過路費(fèi)、過橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等四費(fèi)合一，征收燃油附加費(fèi)。燃油附加費(fèi)變“有車付費(fèi)”為“開車付費(fèi)”，所有車輛在加油時(shí)都要繳付燃油附加費(fèi)，并且“多用路者多付費(fèi)”。
為此，海南撤銷了省公路局，在此基礎(chǔ)上專門成立了省交通規(guī)費(fèi)征稽局(省交通廳管轄，公路局有關(guān)人員編入征稽局)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省燃油附加費(fèi)及其他交通規(guī)費(fèi)的征收和稽查，市、縣分設(shè)交通規(guī)費(fèi)征稽所，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。而在之前，多家管理機(jī)構(gòu)都可上路稽查。
燃油附加費(fèi)在燃油銷售中附加征收，這就涉及到對燃油站的管理。為此，海南采取了燃油經(jīng)營資格一家審批制，即凡省內(nèi)燃油經(jīng)營企業(yè)，經(jīng)省交通規(guī)費(fèi)征稽局審批，取得《燃油經(jīng)營許可證》后，方可從事經(jīng)營燃油業(yè)務(wù)。此舉使全省加油站從過去的近千家在五年內(nèi)減少至300多家。并且，加油站在先交付燃油附加費(fèi)后，才能從油庫提油，然后再向加油車輛征收。
作為經(jīng)營汽油的重要一方，海南軍區(qū)發(fā)布命令，所屬部隊(duì)于1996年8月停止了一切汽油社會經(jīng)營活動(dòng)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長劉桓稱，此時(shí)，國家也準(zhǔn)備開征燃油稅，鑒于海南的先期試點(diǎn)，幾個(gè)部委于1998、1999年派專家組來海南考察，高度評價(jià)了海南模式，隨后，2000年國家擬訂了燃油稅開征方案�！爱�(dāng)初的設(shè)想是在海南模式的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，以燃油稅取代養(yǎng)路、客運(yùn)附加、運(yùn)輸管理等10多項(xiàng)費(fèi)種�！�
“但此時(shí)，開征的困難也較大，一是油價(jià)上漲，二是公路收費(fèi)人員安置難度大。而在利益格局調(diào)整也是阻力較多，這表現(xiàn)在財(cái)稅部門與公路交通等行業(yè)之間。因?yàn)�，收費(fèi)是公路行業(yè)收入，收稅是財(cái)政收入，公路收費(fèi)可及時(shí)將部分收費(fèi)返還于公路養(yǎng)護(hù)，而一旦納入財(cái)稅系統(tǒng)，能否實(shí)現(xiàn)按實(shí)需和及時(shí)返還，尚是個(gè)問題。
基于各種原因考慮，國家在上世紀(jì)末沒有開征燃油稅。截至目前，除海南外，其他省市仍實(shí)行公路設(shè)卡收費(fèi)。
立法困境
而此時(shí)，海南面臨的問題是，囿于國家或?qū)㈤_征燃油稅，海南則沒再出臺燃油附加費(fèi)的配套法規(guī)，致使法規(guī)不配套，執(zhí)行有難度。
海南燃油附加費(fèi)的法規(guī)建設(shè)止于1996年。
在前敘1993年管理辦法的基礎(chǔ)上，海南省政府于1994年4月29日發(fā)布《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車燃油附加費(fèi)征收管理辦法補(bǔ)充規(guī)定》。
法規(guī)建設(shè)再次升級。1996年6月18日，海南省政府發(fā)布《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，并同時(shí)廢止1994年和1993年發(fā)布的兩部規(guī)章。
海南省交通規(guī)費(fèi)征稽局一人士稱，主要是考慮國家將開征燃油稅，海南沒有必要再新立法規(guī)，但燃油稅之議時(shí)熱時(shí)冷，海南也被耽擱數(shù)年。如對1996年管理?xiàng)l例出臺實(shí)施細(xì)則，制定《燃?xì)廛囌魇展芾項(xiàng)l例》都是很棘手的事。
法規(guī)建設(shè)不配套的一個(gè)負(fù)面效果是執(zhí)法問題多。其中，一個(gè)突出的問題是，海南一些公交公司不愿交納養(yǎng)路費(fèi)。
公交公司的理由是公交車輛不在國道和省道上行駛，不需要繳納養(yǎng)路費(fèi)。其依據(jù)是海南1989年頒布并實(shí)施至今的《海南省公路規(guī)費(fèi)管理辦法》的第十九條規(guī)定，對固定在市區(qū)管養(yǎng)線路上行駛的公共大客車、電車免征養(yǎng)路費(fèi)。
而海南省省交通規(guī)費(fèi)征稽局則認(rèn)為，由于城市擴(kuò)容，一些國道和省道多穿越�？谑袇^(qū)；公交公司多承包給個(gè)人，具有商業(yè)行為，并不再享受財(cái)政補(bǔ)貼，因此需要征收養(yǎng)路費(fèi)。
爭執(zhí)不下，訴訟相見�！白陨鲜兰o(jì)90年代中期以來，多家公交公司不斷將征稽局告上法庭，目前已有七八宗訴訟案，且多以征稽局的敗訴而告終。”海南省交通規(guī)費(fèi)征稽局一人士稱，“我們也是沒辦法。”
不僅如此，自2004年中以來，海口90%的出租車司機(jī)則干脆自費(fèi)將燃油改裝為燃?xì)狻?
在�？陂_出租車的王生稱，“我們每月要交公路基金398元，這是固定的，而開征燃油附加費(fèi)后，�？�90＃的汽油是每升4.61元，下面市縣有的是4.7元，而附近的湛江才3元多，貴了1元多。如用油，每公里是45分，而用氣(天然氣)，則是每公里25分，兩相比較，用油每天少賺40元左右�！�
“稅費(fèi)高，生意難做，用油不如用氣。這樣一來，每月可多賺1200元。即便如此，如果是承包出租車的，每月也就收入2000元左右。而買斷出租車的，則可賺到5000元。”
“有的私家車也想用氣，但政府則不允許，不用油，則不給辦年審，而且，出事后保險(xiǎn)公司也不理賠�！�
更為嚴(yán)重的是，由于是只海南一省在燃油中附加相關(guān)費(fèi)用，跨省走私汽油則相當(dāng)嚴(yán)重。
“目前，海上走私的多是來自廣東方面的油。”前敘海南省交通規(guī)費(fèi)征稽局人士稱，僅2004年，就查沒汽油430噸，查扣載油小木船82艘�！岸诎渡�，油則直接放在居民點(diǎn)，讓你查不勝查，去年抓了幾次，查處20多噸。但抓的只是一點(diǎn)點(diǎn)，主要是人力不夠。”
“如果全國開征燃油稅，國內(nèi)油價(jià)接近統(tǒng)一，跨省走私則不會存在，以后更多要面對的是境外走私和地下煉油點(diǎn)的問題。我們期待燃油稅開征�！�
等待燃油稅改
海南省交通規(guī)費(fèi)征稽局人士稱，在等待燃油稅數(shù)年未果之后，則于近日向省政府就燃?xì)飧郊淤M(fèi)問題提交了一份方案。
方案即對燃?xì)廛噷?shí)行價(jià)外征收，燃?xì)飧郊淤M(fèi)征收模式與燃油附加費(fèi)一致，由加氣站預(yù)交，并在車主用氣時(shí)附加。
“現(xiàn)在剛報(bào)上去，估計(jì)批下來還需要一個(gè)時(shí)間�！�
就在海南思謀變革之際，國家燃油稅開征再次掀起熱論。
1月25日，上海經(jīng)濟(jì)信息中心人士有關(guān)人士向外界透露，原可能在年初正式實(shí)施的汽車燃油稅政策已推遲，但肯定在今年內(nèi)會實(shí)施。據(jù)估計(jì)，即將實(shí)施的汽車燃油稅稅率大約在30%到50%之間。
而國家稅務(wù)總局局長謝旭人日前也表示，取消養(yǎng)路費(fèi)、開征燃油稅已經(jīng)進(jìn)入審批程序，一旦油價(jià)合適就可以開征。
但是，記者在向參與方案制定的財(cái)政部、國家發(fā)改委、國家稅務(wù)總局等部門求證時(shí)，并未得到確切的實(shí)質(zhì)表態(tài)。
劉桓稱，實(shí)際上，今年的時(shí)機(jī)也已經(jīng)成熟。一是燃油價(jià)格目前是相對高點(diǎn)，要把控價(jià)格回落期，國際油價(jià)減至每桶30-32美元，則可開征。二是國內(nèi)通貨膨脹的壓力目前得到了一定控制。三是財(cái)政每年增收5000億，有一定余錢，而通過國家財(cái)政補(bǔ)貼，則可理順各部門之間的利益格局，如對公路交通等部門實(shí)行一定補(bǔ)貼，解決不是問題。
而更深層的原因在于，目前，燃油稅開征的背景與以前發(fā)生的變化，此前開征燃油稅的初衷是以稅代費(fèi)，并相應(yīng)減少車主負(fù)擔(dān)，至少不至增重。而現(xiàn)在開征則涉及到石油戰(zhàn)略和能源問題的實(shí)際考慮。能源安全有兩塊，一是開源，一是節(jié)流。從節(jié)流上講，必須開征。
另一方面，在2000年燃油稅方案中，各部委和專家層頗有爭議的地方，目前也發(fā)生了變化。一是從量(定額)征收還是從價(jià)(定率)征收的問題�，F(xiàn)在看來，還是從價(jià)征收的好，能夠較好反映油價(jià)的變化。二是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是在零售環(huán)節(jié)征收的問題。以前考慮的是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由于稅控機(jī)的出現(xiàn)，現(xiàn)在可調(diào)整到零售環(huán)節(jié)。
“總之，這輪時(shí)機(jī)要把握好，一旦錯(cuò)過，下一輪難度更大�！眲⒒阜Q。
