文 ／ 瞭望周刊記者 丁錫國　董振國

　　黨支書張慶民當(dāng)村干部多年，感覺自己的權(quán)威越來越弱，特別是在土地調(diào)整問題上，在這件事兒上以前沒人給他出難題，如今，他的話有人不聽了，有人甚至揚(yáng)言要告他。 　　

　　張慶民主政的山東省鄆城縣黃堆集鄉(xiāng)黃東村有1200人，人均1．7畝耕地。按黃東村的“黃歷” ，每年農(nóng)歷8月15日，村里進(jìn)行一次小范圍的土地調(diào)整，減了人口的減地，添了人口的添地，多年一貫，村民并沒提出什么意見。但從去年開始，張慶民遇到了麻煩。

　　當(dāng)他依老規(guī)矩去動員一戶村民讓出部分承包地時，遭到斷然拒絕。無奈之下，張慶民放出狠話：你不主動退，我給你硬扣！沒想到，那戶村民也不甘示弱，舉起手中的合同書理直氣壯地說道：“你敢扣我的地，我就去告你！”黃東村調(diào)整土地的計劃第一次流產(chǎn)了。

　　黃東村至今已經(jīng)兩年沒有調(diào)整土地了，雖然省去了許多心思，但張慶民覺得自己的思想負(fù)擔(dān)很重。他說：“想要地的，埋怨咱無能；該退地的，人家有30年不變的合同。咱這些當(dāng)小官的，夾在里面難受�！�

　　因為土地問題被逼進(jìn)“墻角”的村干部還有許多。隨著國家一系列惠農(nóng)政策的出臺，土地的“含金量”大增，一些無地農(nóng)民爭相索要土地，但按照土地承包法規(guī)定，承包地30年不能動，是為情理調(diào)地，還是守法不動？

　　土地升值 農(nóng)民搶地

　　今年以來，山東省涉及土地問題的上訪案件急劇增加。據(jù)山東省農(nóng)業(yè)廳進(jìn)行的一項統(tǒng)計，今年上半年，到這個廳上訪的群眾中，涉及土地問題的有398起、1247人，同比上升了268．5％和376．1％。導(dǎo)致農(nóng)民上訪的根本原因，是一些地方?jīng)]有將土地承包政策落實到位，有的至今沒按規(guī)定落實土地承包期延長30年的政策；有的通過實行“兩田制”、多留機(jī)動地、頻繁調(diào)整承包地、高價發(fā)包等方式加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；有的強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，違法圈占農(nóng)戶承包地搞經(jīng)營性項目建設(shè)；有的在項目建設(shè)過程中，工作簡單粗暴，強(qiáng)行開工；有的地賣了，錢花了，沒有落實補(bǔ)償政策，個別地方失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沒有得到妥善安置等等。由此造成的土地糾紛和問題非常突出，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的第一位因素。

　　從8月初開始，記者歷時一個多月，先后采訪了山東臨邑、商河、鄒平、鄆城、梁山、肥城等縣市，因為人均耕地有多有少，各地情況存有差異，但今年以來就土地承包問題到這些縣市農(nóng)業(yè)部門上訪或咨詢的農(nóng)民明顯增多，有的地方甚至成倍上升。

　　導(dǎo)致土地糾紛急速增加的主要誘因是，由于中央政策調(diào)整，土地正在從以前的“負(fù)擔(dān)地”向“福利地”轉(zhuǎn)變，在農(nóng)民看來，土地變得比以往任何時候都珍貴了。地少的，想要地，地多的，不愿意退地，前幾年一些不要地的農(nóng)民現(xiàn)在也提出了分地的要求，各種糾紛由此產(chǎn)生。

　　今年，農(nóng)業(yè)稅稅率降低了一半，國家又對種糧農(nóng)民進(jìn)行了直接補(bǔ)貼，這些惠農(nóng)政策開始使土地變成了農(nóng)民爭搶的“香餑餑”。一些基層干部認(rèn)為，5年內(nèi)，農(nóng)業(yè)稅全部免除之后，土地將空前地受到農(nóng)民重視，與此同時，因人口變化而導(dǎo)致的人地矛盾也將突出出來。據(jù)肥城市經(jīng)管辦副主任項曉昕介紹，今年以來，前來咨詢承包土地問題的農(nóng)民大大增加，她認(rèn)為，今后，農(nóng)民對土地的需求將更加迫切。她說：“二輪承包時，土地產(chǎn)出比較低，群眾不太在乎，現(xiàn)在30年不變，又不上交，而且有補(bǔ)貼，矛盾就出來了�，F(xiàn)在還只是個苗頭�！�

　　農(nóng)民對土地的熱情升溫，其間接后果是給穩(wěn)定土地承包關(guān)系政策的執(zhí)行帶來了壓力。隨著農(nóng)村人口的增減，農(nóng)戶之間在土地分配問題上的公平問題將凸顯出來，這對穩(wěn)定土地承包關(guān)系、增人不增地減人不減地的土地政策的執(zhí)行必然帶來困難。2002年，臨邑縣臨南鎮(zhèn)進(jìn)行稅費(fèi)改革時，重新均分了土地。今年，這個鎮(zhèn)每畝地的農(nóng)業(yè)稅比去年減少了32元，不僅農(nóng)民愿意要地了，而且一些原籍在農(nóng)村的城鎮(zhèn)下崗工人也回到村里，希望要一塊地種。臨南鎮(zhèn)經(jīng)管站站長劉偉認(rèn)為，土地均分只有兩年時間，人口變化還不算太大，5年后，男孩多的家庭娶妻生子添人口，女孩多的人家姑娘出嫁減人口，人地矛盾將非常突出。

　　農(nóng)村“土法”沖擊國家大法

　　農(nóng)村最基本的土地矛盾，是人口在不斷變化而國家政策要求維持土地承包關(guān)系穩(wěn)定。據(jù)記者調(diào)查，雖然第一輪土地承包時，國家也要求保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，但這一政策在一些地方并沒有真正得到貫徹落實，有些地方甚至一年一小調(diào)、5年一大調(diào)。一些地方解決人地矛盾的方式主要有兩種：一是添人添地，減人減地，頻繁進(jìn)行小范圍的土地調(diào)整；二是預(yù)留機(jī)動地，新添人口從機(jī)動地中分得，待機(jī)動地全部用完后重新進(jìn)行大范圍的土地調(diào)整。

　　但是，這種在一些地區(qū)約定俗成的辦法如今遇到了挑戰(zhàn)。從2003年開始，土地承包法正式實施，農(nóng)戶與土地的承包關(guān)系已經(jīng)以法的形式確定下來，較之過去更為嚴(yán)肅；土地承包法不再允許新留機(jī)動地；土地上的負(fù)擔(dān)逐漸減輕并將最終全部免除，要地的農(nóng)民增多，愿意退地的農(nóng)民銳減，雙方自愿流轉(zhuǎn)的條件在逐步失去。

　　盡管解決人地矛盾的條件已經(jīng)發(fā)生變化，但農(nóng)村的“土法”在一些地方仍在沿用著。1999年，梁山縣徐集鎮(zhèn)郭樓村實行二輪承包時，為了及時給新添的人口分到地，村集體留出了20多畝“活田”（機(jī)動地），每年7月1日之前加入村籍的，秋收之后都能從中分到土地。黨支部書記張啟超告訴記者，今年，“活田”還有剩余，等全部用完之后，全村土地就得大動一次。

　　據(jù)記者調(diào)查，在一些村風(fēng)正、村干部威信高、村民倫理意識比較強(qiáng)的村莊，農(nóng)民可以依靠道德上的自覺，主動將減去的人口的承包地讓出來，彌補(bǔ)某些人家的不足，從而維持人地關(guān)系的動態(tài)平衡。2003年，商河縣賈莊鎮(zhèn)郇家村新娶進(jìn)3個媳婦，其中2人提出要地，另外，村里新生了2個孩子。這個村減少的人口共有3人，其中，出嫁1人，死亡2人。去年秋后，添人的農(nóng)戶和減人的農(nóng)戶協(xié)商之后，村里負(fù)責(zé)丈量，完成了流轉(zhuǎn)手續(xù)。村黨支部書記郇志廣說：“這是沿襲下來的做法。誰家該添地，誰家該退地，大家都清楚，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，沒人好意思多占地�！�

　　但是，也有一些村干部已經(jīng)意識到，在現(xiàn)實的利益面前，道德對農(nóng)民的約束力在逐漸衰弱，由此引發(fā)的矛盾使他們難以承受。鄆城縣黃堆集鄉(xiāng)黃東村的張慶民已經(jīng)碰到了這樣的“硬釘子”。與黃東村近鄰的周莊村，今年有三十五六口人提出要地，應(yīng)該退地的跟要地的人數(shù)大體持平。按原來的辦法，一年一小調(diào)，但今年村里沒敢調(diào)。村黨支部書記周長番說：“我覺得該調(diào)，可咱不當(dāng)家。咱的法大不過國家的法。你要鬧，去找別人。不給他地，他告不贏。你扣他的地，他們能告贏了�！�

　　調(diào)地，違法，不調(diào)吧，又有悖情理，土地就像一個炸藥桶，把村干部逼進(jìn)了一個非常尷尬的境地，有些村級班子甚至因此被壓垮。山東省棗莊市中區(qū)西王莊鄉(xiāng)佟莊村有1478人，因村領(lǐng)導(dǎo)班子渙散，10余年沒有調(diào)整土地，全村約200人沒有土地，150多人因去世或戶口遷出仍然占有土地。在一些群眾的要求下，今年，鄉(xiāng)黨委、政府開始組織調(diào)整這個村的土地，不想，引發(fā)震蕩，一些村民甚至動用暴力手段阻撓其他村民耕種自己曾經(jīng)擁有的土地，致使全村一半多土地沒能適時夏種。

　　農(nóng)地公平事關(guān)穩(wěn)定

　　土地是農(nóng)民的生存之本，它不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民目前可以依賴的最重要的社會保障。從整體上來看，農(nóng)民希望自己的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠長期化、固定化，他們的愿望與土地承包法穩(wěn)定土地承包關(guān)系的價值取向是完全一致的。

　　據(jù)山東省農(nóng)業(yè)廳總經(jīng)濟(jì)師劉同理介紹，今年到這個廳上訪的70％是因為土地問題，涉及土地的上訪中，100％是因為自己的土地尚未到承包期而被強(qiáng)行調(diào)整或被征用等原因造成的，沒有一起因村里不調(diào)整土地而導(dǎo)致的上訪案件。雖然那些索要土地的農(nóng)民尚未來到省級政府機(jī)關(guān)，表達(dá)他們的利益訴求，但他們給鄉(xiāng)村干部造成的壓力卻是現(xiàn)實的。正是由于一些鄉(xiāng)村干部沒能抵擋得住這種民間壓力，所以才出現(xiàn)了違法行為，損害了部分農(nóng)民的合法權(quán)益。萊州市沿海有一個村莊，有大量荒地，前些年種地不合算，大家都忙著趕海掙錢，村干部找人做工作也沒人愿意承包，最后，村集體和外來的農(nóng)民簽訂了承包合同。今年，土地身價看漲，一些農(nóng)民眼紅了，要求村里撕毀承包合同。承包人不服，為維護(hù)自身權(quán)益，走上上訪之路。

　　土地承包法之所以落實困難，其“死結(jié)”在于，一些基層干部和農(nóng)民還沒有在“增人不增地、減人不減地”這一基本原則上達(dá)成廣泛共識。從記者采訪接觸到的情況看，多數(shù)農(nóng)村干部和群眾對此表示難以理解，個別人甚至指責(zé)政策、法律的制定者不了解農(nóng)村實際。梁山縣徐集鎮(zhèn)郭樓村黨支部書記張啟超說：“是這個村的人，就該在這個村里吃飯。30年不動，就是人在地在，該動的該添的還得辦。人不在了，他不吃飯了，人有了，他就要吃飯。社會主義優(yōu)越性就在這里。沒地沒糧吃，他就跟你鬧事。”有專家認(rèn)為，在土地集體所有制下，一個無法回避的問題是公平問題，每個村民有權(quán)均等地獲得一份村里的土地，因此，當(dāng)村子的人口變化時，就需要對土地進(jìn)行重新配置。

　　土地承包經(jīng)營權(quán)需要長期穩(wěn)定，這既是保證經(jīng)濟(jì)績效的需要，也是保持社會穩(wěn)定的需要。當(dāng)然，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并不排斥土地合法流轉(zhuǎn)。為了幫助基層干部廓清模糊認(rèn)識，最近，山東省農(nóng)業(yè)廳專門組織了培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)土地承包法。山東省農(nóng)業(yè)廳總經(jīng)濟(jì)師劉同理認(rèn)為，要使部分干部群眾擺脫增人就得增地、減人就要減地的誤區(qū)，需要解決兩個認(rèn)識問題：一是土地承包的主體是家庭而不是個人承包。以前，是三級所有、隊為基礎(chǔ)，生產(chǎn)小隊是基本核算單位，現(xiàn)在，土地是兩級所有，家庭是基本核算單位，只要最初分配土地是均分的，此后的人口變動就不能作為土地重新分配的理由了。二是土地的供應(yīng)制是不存在的。土地不是一般法律意義上的物，土地不能再生，不能移動，不能流通，土地平均分配之后，就不應(yīng)該再分配了。鄆城縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站站長朱道民以農(nóng)村住房為比喻說，一戶人家，蓋房子時有5口人，現(xiàn)在走了2口，村里總不能把那兩口人的房子要回來吧。土地和房子一樣，也實行物化管理了，應(yīng)該和房子一樣對待。山東省農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管處處長馮周安認(rèn)為，穩(wěn)定土地，可以促使部分農(nóng)民多在土地之外想想致富門路，有利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，也能有效防止一些村干部濫用權(quán)力。

　　不穩(wěn)定的地權(quán)，對那些在調(diào)整中失去土地的農(nóng)戶，還是對村莊內(nèi)的每個農(nóng)戶的影響都是負(fù)面的。因為，對每一個農(nóng)戶來說，今年得到的土地，明年卻可能失去。穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)，不僅能使群眾安心，而且可以讓干部省心。鄆城縣黃堆集鄉(xiāng)黃東村張慶民告訴記者，他們幾個村的支部書記已經(jīng)開會串通，作出了約定：今后哪個村也不調(diào)整土地了。他如釋重負(fù)地說：“地要是固定了，群眾不再想三想四了，村干部就省事了�！�

    責(zé)任編輯:趙振宇